Тема 8

ПАРЛАМЕНТИ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

1. Парламент і парламентаризм

Термін "парламент" походить від англійського "рагііатепі", який, у свою чергу, походить від французького "рагіег" — говорити.

Батьківщиною парламенту вважається Англія, де з XIII ст. збори найбільших феодалів (лордів), вищого духовництва (пре­латів), представників міст і графств обмежили владу короля.

Сучасний парламент — це вищий орган народного пред­ставництва, який виражає суверенну волю народу, покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини, головним чином, шляхом прийняття законів та здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади і вищих посадових осіб.

До компетенції парламенту віднесено і інші важливі питання.

Представницька природа парламенту характеризується, перш за все, його виборністю, але не тільки цим. У багатьох країнах глава держави також обирається народом, однак тільки пар­ламент може претендувати на роль своєрідного "дзеркала суспіль­ства". Це пов'язано з найважливішою відмітною рисою всіх парламентів — колегіальністю в прийнятті рішень.

На відміну від інших загальнонаціональних колегіальних представницьких органів (конституційних асамблей, конвентів тощо) парламенти діють на постійній основі.

Поняття парламенту тісно пов'язано з поняттям парламен­таризму. Поняття ці взаємообумовлені, але не рівнозначні

Парламентаризм — це система взаємодії держави і суспіль­ства, для якої характерними є визнання провідної або особли­вої і достатньо істотної ролі в здійсненні державно-владних функцій законодавчого колегіального органу, що діє на постійній основі.

Парламентаризм не пов'язаний з певними конкретними формами державного правління. Тою чи іншою мірою явище парламентаризму властиво будь-якій сучасній демократичній державі. Основою парламентаризму є сильний повновладний парламент. Але парламентаризм є в той же час якістю пар­ламенту, ознаки якої він може втрачати. Парламент може існу­вати без істотних елементів парламентаризму, що характерно для авторитарних політичних режимів.

Юридичним виразом парламентаризму і його визначальною рисою є контроль парламенту за діяльністю уряду. Саме у ньому виражається привілейоване становище парламенту. Форми пар­ламентського контролю значною мірою залежать від форми державного правління.

Характеризуючи сучасний стан парламентаризму, слід зазначити, що сам державно-правовий розвиток країн світу обумовлює необхідність певного коректування ролі представ­ницьких органів. Заінтересовані в збереженні іміджу цих орга­нів і стабільності всього державного механізму правлячі кола багатьох країн проводять парламентські реформи. Наприклад, розширюються повноваження представницких органів у сфері контролю за діяльністю органів виконавчої влади. У деяких країнах виникли нові парламентські органи — спеціальні комісії, які контролюють діяльність органів виконавчої влади. Там, де такі органи існували раніше, розширюється їх компетенція.

Новацією є також введення в цілому ряді країн посади пар­ламентського уповноваженого з прав людини, до компетенції

5^і

105

якого віднесено розгляд скарг на діяльність органів виконавчої влади.

Парламенти продовжують відігравати важливу роль у сфері ідеологічного впливу на суспільство. Це обумовлено напрямом еволюції парламентаризму, яка, у свою чергу, викликана про­цесами демократизації виборчого права, розширення повнова­жень парламентів. Цей процес навіть в демократичних країнах може переживати спади і підйоми.

2. СТРУКТУРА, СКЛАД І ВНУТРІШНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ПАРЛАМЕНТУ І ЙОГО ПАЛАТ

Термін "парламент" має узагальнююче значення. Представ­ницькі органи в різних державах нерідко мають інші назви: "народне зібрання" — Албанія, Болгарія; "державні збори" — Естонія, Угорщина; "федеральні збори" — Росія, Швейцарія. Крім того зустрічаються інші назви, наприклад, "національні збори", "законодавчі збори", "законодавча асамблея", "палата представників", "палата депутатів". У деяких державах парламент має суто індивідуальну назву: "фолькетинг" в Данії, "альтинг" в Ісландії, "стортинг" в Норвегії, "рикстаг" в Швеції, "сейм" в Латвії і Литві, "кнесет" в Ізраїлі і Хорватії.

Конституції Австрії, Польщі, ФРН не визначають обидві палати як єдиний законодавчий орган — парламент.

Одним з визначальних моментів в характеристиці парламентів як загального явища і визначення особливостей представниць­ких органів окремих держав є їх структура.

Більшість вчених розглядають парламент як однопалатний або двопалатний орган.

До Другої світової війни двопалатність (бікамералізм) розгля­далася як ознака парламентаризму. У післявоєнні роки знач­ного поширення набули однопалатні парламенти (Греція, Данія, Португалія, Швеція, держави Азії і Африки, Центральної і Схід­ної Європи). Нині однопалатні парламенти існують майже в половині країн Європи. Проте останніми роками Польща, Ру­мунія, Словенія, Чехія і Хорватія повернулися до двопалатних парламентів.

В тому випадку, якщо відмова верхньої палати узгоджується з рішенням нижньої палати і може бути подолана останньою, верхня палата вважається слабкою (Великобританія, Польща і деякі інші); якщо без згоди верхньої палати закон не може бути прийнятий, то вона є сильною (США, Італія).

Істотне значення для характеристики структури парламентів має порядок формування 'ЇХ палат. Однопалатні парламенти і нижні палати парламентів формуються у переважній більшості випадків шляхом загальних прямих виборів. Як виняток з цього правила можна привести Всекитайські збори народних пред­ставників, які обираються зборами народних представників авто­номних областей, провінцій, міст центрального підпорядкування, зборами військовослужбовців. Крім того, в деяких державах частина членів парламенту може обиратися на непрямих вибо­рах. У окремих країнах резервуються місця в парламенті для прихильників певних релігій, національностей, а також для жінок. Існують і інші винятки.

Строк повноважень нижніх палат і однопалатних парламентів зазвичай становить 4-5 років. Палата представників Конгресу США обирається на 2 роки.

У порядку формування верхніх палат спостерігається значна різноманітність. Найбільш поширеними є наступні способи:

1. Формування верхніх палат за допомогою побічних (багато- ступеневих або непрямих) виборів. Найбільш типовими прикла- дами є Індія, Норвегія і Франція.

Рада штатів Індії формується таким чином: 12 членів призна­чаються Президентом, 238 — обираються виборними членами законодавчих зборів штатів за пропорційною системою за допомогою єдиного непередаваного голосу, тобто шляхом дво­ступеневих виборів.

Стортинг Норвегії обирається за пропорційною системою без поділу депутатів парламенту за палатами. Потім депутати обирають зі свого складу 1/4 частину своїх представників, які утворюють верхню палату, — лагтинг, останні 3/4 представни­ків складають нижню палату — одельстинг.

Сенат Франції формується за допомогою дво- і трьохступе-невих виборів. У виборах беруть участь генеральні радники, потім депутати Національних зборів і регіональні радники, а також делегати або їх заступники, обрані муніципальними радами.

2. Формування верхніх палат відбувається за допомогою прямих виборів, хоча і з деякими відмінностями від тієї систе- ми, яка застосовується у відповідних країнах при формуванні нижніх палат. Прикладами такого формування верхніх палат парламентів є США, Італія і Японія.

Сенат США обирається безпосередньо населенням, але не за територіальними виборчими округами, як члени Палати пред­ставників, а від кожного штату по 2 сенатори за мажоритарною системою відносної більшості.

Сенат Італійської Республіки обирається за допомогою пря­мих виборів за змішаною мажоритарно-пропорційною системою, кількість місць в парламенті визначається відповідно до чи­сельності населення області.

У Палату радників Японії від 46 округів префектур обира­ється 150 депутатів, а останні 100 — від загальнонаціонального виборчого округу.

3. Поєднання прямих і непрямих виборів. Наприклад, в Іспанії частина сенаторів обирається безпосередньо громадяна­ми, а частина — представницькими органами автономій.

4. Формування верхніх палат за допомогою призначення. Одним з найбільш показових в цьому відношенні є Бундесрат ФРН, який складається з членів урядів німецьких земель, котрі делегуються до нього цими урядами. Зміна уряду автоматично тягне зміну представництва від цієї землі.

5. Змішаний порядок формування, в якому поєднуються елементи виборності, призначення і спадковості застосовується при формуванні сенатів Бельгії та Ірландії.

6. У Великобританії тривалий час зберігався феодальний спосіб формування верхньої палати, який останніми роками зазнав певних змін. Закон 1958 р. поширив право довічного перства на жінок, а законом 1963 р. право заняття місць в Палаті лордів надано всім шотландським перам, які до цього обирали лордів зі свого середовища. З 1999 р. почалося рефор­мування Палати лордів, яке передбачає істотні зміни порядку її формування і скорочення чисельного складу.

Існує закономірність між способом формування верхніх палат та обсягом їх компетенції і правовим статусом. Чим далі зна­ходиться процес формування від електорату, тим менше обсяг їх компетенції.

Організація парламентів значною мірою залежить від їх складу. Чисельність парламентів часто встановлюється в консти­туціях. Чисельність нижніх палат практично завжди більша, ніж верхніх.

Характеризуючи загальну організацію роботи більшості пар­ламентів слід зазначити, що вони працюють сесійно. Порядок і черговість сесій встановлюється за принципом — "осінь" — "весна". Перерви між сесіями називають парламентськими кані­кулами.

Тривалість сесій в різних країнах істотно відрізняється. У Франції сесії тривають 80 і 90 днів, у Великобританії — 175 днів, в Португалії — 8 місяців. Літо для парламентаріїв — період відпусток.

Позачергові сесії скликаються під час канікул або відпусток.

Сесійні засідання зазвичай відкриті. Закриті засідання прово­дяться за рішенням парламентаріїв. Квоти для ухвалення такого

рішення при цьому встановлюються різні.

У двопалатних парламентах допускається можливість про­ведення спільних засідань. Вони скликаються з самих різних

приводів, але, як правило, — це важливі питання внутрішньої або міжнародної політики. Крім того, спільні засідання прово­дяться з метою уникнення розбіжностей між палатами.

Припинення повноважень парламенту відбувається з різних підстав. У звичайних умовах парламент припиняє свої повно­важення після обрання нового складу парламенту, як тільки новообраний парламент почне працювати. Достроковий розпуск парламенту найчастіше відбувається з наступних підстав: якщо парламент неодноразово відхиляв кандидатуру глави уряду, запропоновану президентом (наприклад, в Росії — тричі); у разі висловлення недовіри уряду з ініціативи парламенту; якщо парламент не може сформувати уряд у визначений строк; якщо не висловив довіри уряду, який сформований цим складом парламенту; при відмові у довірі, коли це питання ставиться урядом; якщо парламент у визначений строк не може почати пленарні засідання тощо.

Розпуск однопалатного парламенту або нижньої палати може бути обмежений рядом умов: в умовах воєнного або надзви­чайного стану, протягом певного часу до закінчення строку повноважень парламенту або закінчення строку повноважень президента тощо.

Найважливішими елементами структури палат парламенту є парламентські фракції, органи і комісії. Вони своєю діяль­ністю забезпечують функціонування представницького органу, реалізацію його завдань.

Парламентські фракції (групи, клуби) створюються за прин­ципом приналежності депутатів до тієї або іншої політичної партії, блоку партій, які мають своє представництво в парламен­ті. Об'єднання за іншими принципами зазвичай не допуска­ється, хоча існують держави, де в парламенті функціонують об'єднання депутатів на основі регіональних, професійних та інших інтересів.

Фракція має певні переваги: своє приміщення в парламенті, право позачергового виступу тощо. Для створення фракції не­обхідна певна визначена кількість депутатів, різна в різних країнах. У фракції є своє керівництво — голова. У англо­саксонських країнах призначаються "батоги", в обов'язок яких входить забезпечення явки членів фракції на засідання, особ­ливо в дні голосування. Фракції приймають рішення про зміст виступів і про те, як слід голосувати.

Зазвичай представник найбільшої фракції обирається голо­вою палати, його заступники представляють інші фракції.

Найбільша фракція, що знаходиться в опозиції, зазвичай створює свій "тіньовий кабінет": визначені фракцією особи спостерігають за роботою міністрів і готуються зайняти їх місце у разі перемоги на виборах.

Керівні органи парламентів бувають індивідуальні ї колегіальні. У англомовних країнах, Японії і деяких інших державах ке­рівництво палатами здійснюють їх голови. У однопалатних парламентах і нижніх палатах голови обирають самі депутати, іноді тільки на період сесії. Проте реально вони залишаються на цій посаді впродовж всього періоду роботи парламенту цього скликання.

У англомовних країнах голову парламенту називають "спіке­ром". Обсяг його повноважень в різних країнах різний. Зазвичай спікер стежить за дотриманням регламенту, керує дебатами, організовує виконання парламентських рішень тощо.

Кількісний склад колегіальних керівних органів істотно відрізняється. Як правило їх склад: 3—5 осіб. У Швейцарії бюро нижньої палати — 10 осіб, верхньої — 5; у Франції від­повідно 22 і 25; у Італії — 16 осіб. У президію Бундестагу ФРН входить 19 осіб.

До складу колегіальних органів окрім голів і їх заступників можуть входити секретарі і квестори. Останні підтримують по­рядок в залі засідань, кулуарах, буфеті, забезпечують підрахунок голосів при відкритому голосуванні.

Роль керівного колегіального органу в керівництві парламен­том досить обмежена. Відповідальність за ведення парламент­ських справ несе голова цього органу. Колегіальні органи палат парламентів зазвичай розглядаються як робочі органи палат. У більшості країн ці органи не виконують політичних функцій загального характеру і обмежуються внугрішньопарламентськими справами.

Окрім керівних органів, в парламентах нерідко створюються інші колегіальні структури, які також вирішують лише органі­заційні питання і, зокрема, займаються парламентськими процедурами (наприклад конференції голів тощо). До їх складу, окрім керівників палат, входять голови постійних парламент­ських комісій (Франція) або керівники фракцій (Австрія, Бель­гія, Португалія).

Основним елементом внутрішньої структури палат парламентів є комісії або комітет. Теоретично їх роль зводиться, перш за все, до підготовки питань, які згодом розглядаються на сесійних засіданнях. Проте, часто, ці питання фактично вирішуються в комісіях, а парламенти їх потім формально затверджують. Крім того, найважливішою їх функцією є детальний розгляд законо­проектів.

Комітети (комісії) парламентів можуть бути постійними або тимчасовими. У ряді випадків можуть створюватися підкомісії (підкомітети). У переважній більшості випадків комітети (комісії) мають предметно-визначену компетенцію. їх система певною мірою відповідає системі міністерств, діяльність яких підкон­трольна цим комітетам.

В деяких випадках палата парламенту може ухвалювати рішення про перетворення в комітет всієї палати. У такому випадку комітет тільки обговорює питання, але не приймає рішення.

У Франції при проведенні закритих засідань палата перетво­рюється в секретний комітет.

У двопалатних парламентах комісії створюються в кожній палаті. Разом з цим існує практика створення об'єднаних комісій (комітетів) на паритетних началах.

У разі виникнення розбіжностей між палатами парламенту можуть створюватися тимчасові погоджувальні комітети.

Ще одним різновидом парламентських структур є слідчі комі­сії або комітети з розслідувань. Вони розслідують справи, що мають суспільний резонанс.

У більшості країн депутати мають право бути членами 2 або декількох парламентських комісій. У Норвегії, Франції, Шве­ції — лише однієї комісії.

Основний принцип формування комітетів (комісій) — пропор­ційне представництво депутатів від фракцій парламенту.

В парламенті можуть створюватися і інші органи, що не входять у внутрішню структуру палат. Найбільш поширеними з них є:

• рахункові (контрольні) палати, що здійснюють контроль за бюджетною дисципліною, фінансовою і господарською ді­яльністю;

• омбудсмани (парламентські комісари) — уповноважені з прав людини, національних меншин, з охорони довкілля, у справах збройних сил тощо.

Апарат парламенту включає 3 види органів і посадових осг

• допоміжні служби парламенту, його палат і комісій — секретаріат, бібліотека, друкарня, господарська частина тощо;

• консультанти парламенту, що виконують роботи з підго­товки разових експертних висновків;

• особисті помічники парламентарів, їх референти і сек­ретарі.

НІ

3. КОМПЕТЕНЦІЯ ПАРЛАМЕНТІВ

Відповідно до принципу розподілу влад парламенти є, перш за все, органами законодавчої влади.

У двопалатних парламентах відповідну компетенцію має кожна з палат. У більшості країн повноваження нижньої палати набагато ширші, ніж верхньої. У США і Італії компетенція палат приблизно однакова.

Залежно від того, який обсяг компетенції парламенту можна виділити З її види.

У більшості країн англосаксонського права, у зв'язку з кон­цепцією верховенства парламенту вважається, що парламенти володіють необмеженою компетенцією, тобто вони можуть приймати рішення з будь-якого питання. Проте і в таких країнах існує монарша прерогатива. Наприклад, у Великобританії це питання щодо війни і миру. У цих країнах прийнято жорсткий розподіл влад, діють органи конституційного контролю. Також необмежену компетенцію мали парламенти в країнах тоталі­тарного соціалізму.

У тих країнах, де компетенція парламентів обмежена, обме­ження може бути абсолютним і відносним.

Абсолютно обмежена компетенція парламентів характерна для Франції і франкомовних країн Африки. Конституції цих країн встановлюють точний перелік питань, з яких парламент може приймати закони.

Відносно обмежена компетенція парламентів характерна для федеративних і децентралізованих унітарних держав. Обмеження тут пов'язане з наявністю прав у суб'єктів федерацій або інших територіальних утворень.

У ряді мусульманських країн існують консультативні пар­ламенти. Вони не приймають закони, або приймають їх лише за умови схвалення їх монархом.

На питання про класифікацію компетенцій парламентів за видами існують різні погляди. Найчастіше виділяють наступні види компетенцій:

1. Законодавча — це сукупність повноважень по прийняттю законів, тобто головна компетенція парламентів.

Парламенти можуть розглядати тільки законопроекти, внесені визначеними в конституції суб'єктами законодавчої ініціативи. Такими суб'єктами найчастіше є: глава держави; уряд; палати парламенту, їх постійні комісії, групи депутатів або окремі де­путати; деякі інші органи державної влади, але тільки з питань, що є предметами їх відання.

Процес законотворчості складається з декількох стадій: вне­сення на розгляд законопроекту, його обговорення, прийняття

закону, промульгація.

Обговорення законопроекту складається, як правило, з З стадій (читань) і відбувається тільки на пленарних засіданнях.

Робота над законопроектом в постійній комісії називається

комітетською стадією.

У першому читанні обговорюються принципові положення проекту. Іноді зачитується тільки заголовок або автор робить повідомлення, за яким слідує обговорення. Після цього відбу­вається голосування. При негативному результаті голосування проект знімається з порядку денного. При позитивному — проект передається в парламентську комісію відповідного профілю.

Друге читання відбувається з доповіддю автора проекту і

співдоповіддю постійної комісії. На цій стадії обговорюється і голосується кожна стаття проекту, а також поправки до статей.

У третьому читанні обговорюється і голосується проект в цілому. На цій стадії в нього можуть вноситися тільки редак­ційні поправки.

Прийняття закону здійснюється більшістю голосів депутатів (кваліфікованою, конституційною або присутніх на цьому за­сіданні).

Промульгація закону главою держави включає наступні елементи: засвідчення закону і того факту, що він прийнятий відповідно до встановленої процедури; підписання закону; роз­порядження про його публікацію і виконання.

2. Фінансова — це перш за все повноваження парламентів затверджувати розпис доходів і витрат держави, а також вста- новлювати податки.

3. Ратифікація і денонсація міжнародних договорів. Ратифікація — це остаточна згода держави на укладення

договору, що виражається у встановленій формі.

Денонсація — це виражене у встановленій формі волевияв­лення держави, направлене на розірвання договору.