42. Прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления.

Прокурорский надзор

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные Федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

К сожалению, прослеживается тенденция постоянного увеличения количества оспоренных прокуратурой актов, принятых органами местного самоуправления. Так, по данным органов прокуратуры Республики Мордовия, наблюдается увеличение количества опротестованных правовых актов органов местного самоуправления: в 2001 г. - 1103 акта, из них 400 уставов муниципальных образований, в 2002 г. - 1271 акт, из них 68 уставов; в I квартале 2003 г. - 1321 акт, из них 145 уставов. Наиболее характерными нарушениями, выявленными в уставах и правовых актах органов местного самоуправления, явились следующие [15]:

1. Превышение органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий. Например, введение на территории конкретных муниципальных образований налогов и сборов, государственной пошлины, не предусмотренных законодательством.

2. Неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления. Так, повсеместно правовые акты, содержащие общеобязательные правила, вместо представительных органов местного самоуправления единолично принимались главами муниципальных образований. Судами Республики удовлетворялись заявления прокуроров о признании недействительными решений глав муниципальных образований об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

3. Нарушение бюджетного законодательства. По протестам прокурора отменялись акты глав муниципальных образований по предоставлению муниципальных гарантий организациям за счет местных бюджетов по договорам поставки сельхозпродукции. Данные решения ими принимались без учета размера муниципального долга.

4. Нарушение административного законодательства. Сельскими советами неправомерно создавались административные комиссии для рассмотрения материалов об административных правонарушениях. Правовыми актами глав муниципальных образований вводилась административная ответственность за проезд по улицам и т.д.

По данным органов прокуратуры Амурской области, в 2005 г. оспорено 1356 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства[16]. Наибольшее количество незаконных правовых актов выявлено в сферах земельных правоотношений, жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам собственности, налогового и бюджетного законодательства, законодательства о выборах и местном самоуправлении. На незаконные правовые акты прокурорами принесено 860 протестов, внесено 312 представлений и направлено в суд 184 заявления. Анализ статистических данных показал, что в 2005 г. выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2004 г. (около 500). Рост количества выявленных незаконных правовых актов произошел из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[17] органы прокуратуры РФ осуществляют общий надзор за законностью. Общий надзор означает:

- надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления.

В названном Законе предусматривается, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения Закона органами и должностными лицами:

- опротестовывает противоречащие Закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений Закона.

В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Комментарий к статье 51

Согласно ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора.

В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения.

На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон "О прокуратуре Российской Федерации" не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя таким образом прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующие закону.

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления на ближайшем заседании, а должностным лицом органа местного самоуправления - в течение десяти дней с момента поступления протеста. При этом прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста, если обстоятельства требуют безотлагательного устранения нарушения закона. Прокурор незамедлительно информируется о результатах рассмотрения протеста в письменной форме.

Протест в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления может быть принесен, в зависимости от уровня муниципального образования, прокурором (заместителем прокурора) района, города и приравненных к ним специализированных прокуратур. Поскольку организационной основой деятельности прокуратуры является строгая централизация, которая обеспечивается подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, то в принципе протест может быть принесен и вышестоящим прокурором.

Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления, о дне которого ему сообщается, при рассмотрении принесенного им протеста. До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором.

При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Представление прокурора должно быть немедленно рассмотрено должностным лицом местного самоуправления или органом местного самоуправления на своем заседании, о дне проведения которого прокурор информируется.

Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер.

Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Согласно Закону "О прокуратуре Российской Федерации" альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Заявление прокурора о признании противоречащими закону нормативного правового акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия гражданско - правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для дел, возникающих из административно - правовых отношений. При наличии гражданско - правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор управомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами - в интересах общества, государства и граждан. Характерным примером этого является дело, рассмотренное Лыткаринским городским судом по иску прокурора г. Лыткарино в интересах граждан, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, к Г. и к администрации г. Лыткарино о признании ордера недействительным и выселении Г. из трехкомнатной квартиры на основании того, что квартира была предоставлена Г. в нарушение очередности.

Решением Лыткаринского городского суда иск был удовлетворен и Г. выселена из занимаемой 3-комнатной квартиры в прежнюю 2-комнатную по следующим основаниям:

Г. имела право на улучшение жилищных условий, стояла на очереди с 1972 года, и ей и ее семье из 5 человек была предоставлена 3-комнатная квартира постановлением Главы администрации г. Лыткарино. Однако постановление Главы администрации города являлось противоправным и нарушало права граждан, стоящих в очереди на квартиру. Прокурор г. Лыткарино опротестовал данное постановление, и суд отменил его, установив, что квартира была предоставлена в нарушение очередности.

Таким образом, прокурор имеет в своем распоряжении эффективные механизмы, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан, отменяются неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.