Нищий офицер – угроза национальной безопасности № 1

Многомиллионная армия сотрудников силовых ведомств России, лишенных достойного денежного содержания, жилья, гарантированной высокой пенсии, реальной возможности предоставить своему ребенку хорошее образование, а супругу работу по специальности, сегодня стала едва ли не самой большой угрозой национальной безопасности.

Наметившиеся в последние два года позитивные изменения в этой сфере почти полностью подавлены инерцией разрушения старой системы социальной защиты государственных служащих. По данным опросов лишь каждый 25‑й сотрудник сохраняет веру в скорое улучшение его социального статуса.

Гигантский государственный аппарат, наделенный реальной властью, десять лет стоит на коленях, как нищий, которому, казалось бы, нечего терять. Однако нищета власти дорого обходится народу – его заставляют платить как минимум дважды за одно и то же. Народ отвечает государству ненавистью и презрением к его законам. Презираемое собственным народом государство, в котором с каждым днем все меньше тех, кто готов соблюдать его законы во вред себе, нежизнеспособно.

Есть ли выход из коррупционного тупика?

Резкое уменьшение бюджетных возможностей нации в годы структурного кризиса (конец 80‑х – 90‑е гг. прошлого века) верховная власть не заметила или сделала вид, что не заметила. Напротив, на фоне скудеющей казны государственный аппарат рос небывалыми темпами. При неизменных размерах бюджетных ассигнований численность сотрудников правоохранительных органов только в период с 1994 по 1995 г. была увеличена на 360 тыс. единиц. Катастрофическое снижение уровня жизни почти всех категорий сотрудников силовых ведомств было запрограммировано бездарной политикой строительства нового государственного аппарата. Верховная власть сделала ставку на массу голодных и бездомных госслужащих, которые должны были обеспечить себя сами. Люди, принимавшие такого рода решения, не могли не понимать, что для служащих, обязанных исполнять свои обязанности 24 часа в сутки, не существует законных способов решения своих жизненных проблем помимо жалования, государственных квартир и компенсационных льгот.

Конкретные проблемы и пути их решения

Денежное содержание. Размеры денежного довольствия российского офицера в начале XXI в. потрясают… своей ничтожностью.

По данным директора Федеральной пограничной службы РФ численность семей, имеющих доход ниже среднедушевого прожиточного минимума, установленного по Российской Федерации составляет 52 %. В Северо‑Западном регионе впроголодь живут каждые две из трех семей пограничников. В 2002 г. среднедушевой доход военнослужащих ФПС едва превысил 1200 руб. (среднедушевые доходы населения в целом по России в прошлом году составляли 1700 руб.).

Среднемесячное денежное довольствие младшего начальствующего состава органов внутренних дел сегодня не превышает 2900 руб., а у среднего и старшего составляет около 4000 руб. В последние пять лет оно росло в два раза медленнее потребительских цен, т. е. фактически уменьшалось. Зачем федеральным законом утверждать бюджет, если на стадии исполнения его объем произвольно может быть уменьшен на треть, как это произошло с денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел в 2001 г.?

Какие требования может государство предъявить 25 тыс. сотрудников Главного управления по исполнению наказаний Министерства юстиции РФ, ежедневно заступающих на службу в тюрьмах, следственных изоляторах, исправительных колониях с оружием, если оно платит им 1100 руб. в месяц.

В остальных силовых ведомствам положение не намного лучше. К этому нужно добавить сохраняющуюся проблему неплатежей. В 17 субъектах РФ задержки по выплате заработной платы сотрудникам местной милиции составляют от 1 до 4 месяцев.

Незадолго до своей отставки бывший министр внутренних дел РФ А. С. Куликов инспектировал в воскресный день несение службы московской ГАИ и к своему удивлению обнаружил пост, не обозначенный на карте дислокации. Еще большее удивление министра вызвало то обстоятельство, что дежурившие на посту сотрудники ГАИ оказались «альтруистами», вышедшими на работу во время своего отпуска. Любого психически нормального человека не может не заинтересовать вопрос, почему на государственной и муниципальной службе заняты почти все вакансии, денежное содержание по которым ниже уровня прожиточного минимума на одного человека. Платя 50–100 долл. в месяц офицеру‑войсковику, пограничнику, милиционеру или таможеннику, государство фактически говорит ему – «остальное ты должен заработать сам». Тем самым оно не просто программирует коррупцию и делает ее неизбежной, но и уничтожает себя. Ситуация, при которой чиновники до обеда ведут борьбу с организованной преступностью и коррупцией, а после обеда делают их, стала типичной.

Не случайно руководители практически всех силовых ведомств сегодня просят приостановить введение нового порядка исчисления денежного содержания сотрудников (включающего его небольшое единовременное повышение на фоне вводимого налогообложения и отмены льгот). Причина проста – реформа чревата массовым исходом офицерства со службы. За 11 месяцев 2001 г. из органов внутренних дел уже уволилось 80 тыс. человек. Кому могут пригодиться их знания и опыт ясно – без комментариев.

Решение этой проблемы уже не может быть безболезненным. Если у вас миллион рублей на миллион сотрудников, то существует два принципиальных решения проблемы: или вы даете каждому по рублю и остальное они «доворовывают» или вымогают в качестве взяток, или вы оставляете столько сотрудников, сколько в состоянии достойно обеспечить, а остальным помогаете устроиться в негосударственном секторе и обеспечить жильем, которое чиновник должен был иметь еще в начале своей карьеры.

Однако нельзя забывать, что на фоне радикального решения этой проблемы могут возникать опасные для общества соблазны решить проблемы одного ведомства за счет другого. Не случайно после небольшого перерыва вновь расцвела идея ликвидации Генеральной прокуратуры как самостоятельного правоохранительного органа, который выполняет очень важную сегодня функцию сторожа сторожей. Дешевле – не всегда лучше.

Жилье. Несмотря на оживление в экономике, квартирный вопрос в силовых ведомствах обострился. В Федеральной службе безопасности 3000 сотрудников вообще не имеют своего жилья. И это при том, что две трети из них прослужили более 20 лет. В Федеральной пограничной службе на начало 2002 г. на учете состояло около 11 тыс. не имеющих квартир семей сотрудников и их количество продолжает увеличиваться с каждым днем. Число нуждающихся в улучшении жилищных условий прокурорских работников превысило 5000. Для решения данной проблемы требуется в 50 раз увеличить бюджетное финансирование против уровня, определенного в бюджете на 2003 г.

На заре создания в МВД Главного управления по организованной преступности Правительство выделило на сотрудников новой структуры несколько тысяч квартир. Через несколько месяцев после их получения половина сотрудников уволилась. Сегодня ГУБОП в плачевном состоянии: ни сотрудников, ни квартир.

На недавнем заседании в Правительстве «неожиданно» выяснилось, что «кто‑то» запланировал бюджетное покрытие жилищных сертификатов для военнослужащих по ценам ниже рыночных и в итоге последние стали отказываться от них в массовом порядке. По данным ФСБ РФ, в программе жилищных сертификатов участвуют 0,5 % от общего числа нуждающихся, поскольку не имеют финансовых возможностей компенсировать эту разницу.

Совершенно очевидно, что такое «планирование» – повод для возбуждения уголовного дела.

Пора начать решать эту проблему с другого конца: или вы платите сотруднику сразу столько, что он в состоянии сам взять кредит на покупку жилья и оплачивать его пока служит, или выдаете ему льготный кредит, который он может погасить в течение срока службы и который подлежит возврату пропорционально не выслуженному сроку службы.

Образование. Подготовка хорошего специалиста всегда дорого стоила и должна дорого стоить. Сегодня система подготовки кадров для силовых ведомств напоминает кентавра: государственные вузы вынуждены открывать платные отделения лишь для того, что покрывать дефицит бюджетного финансирования. Нынешнее денежное содержание профессора милицейского вуза или таможенной академии (5–6 тыс. руб.) – это не только изощренная форма оскорбления самого смысла образования, но и невосполнимые потери в качестве образования. Хорошего специалиста с практики на преподавательскую работу не заманишь, потому что он обязательно потеряет в зарплате.

Когда из государственного бюджета тратятся миллиарды на подготовку оперативников и следователей и прокуроров, которые сразу после окончания вуза уходят в коммерческий сектор – это абсурд. Несмотря на значительное увеличение числа прокурорских вузов в последние годы сегодня они оказываются не в состоянии покрыть кадровый дефицит более чем на одну треть.

В развитых странах давно применяется целевой кредит на образование, который погашает тот, кто учится, или тот, кто принял на работу специалиста. Получил кредит от государства, выучился на следователя и пошел работать в банк – пусть банк вернет кредит за подготовленного для него специалиста.

Пенсия. Ситуация, при которой чиновник стремится доработать до пенсии, заранее зная, что ее размер никак не зависит от того, как именно ты работаешь – это крах государственной службы. Единственная альтернатива – уйти на пенсию больным. Не удивительно, что многие служащие начинают серьезно заболевать непосредственно перед выходом на пенсию.

Решение этой проблемы не может быть простым. Во всяком случае нужно сделать так, чтобы каждое реальное профессиональное достижение сказывалось на размере пенсии. Если сотрудник разоблачил преступное сообщество в Гохране и вернул государству ведро алмазов или задержал террористов, то он должен рассчитывать на гарантированную прибавку к пенсии.

Медицинское обслуживание . Уровень медицинского обеспечения сотрудников силовых ведомств мало назвать неудовлетворительным. Людей, которые каждый день рискуют своими жизнями, сегодня лечат преимущественно по рецепту попечителя богоугодных заведений Земляники – если простой человек помрет, то и так помрет, затем тратить на него дорогие лекарства. Даже сравнительно благополучные медицинские учреждения ФСБ РФ в 2000 г. были обеспечены медикаментами на 30 %. На 2003 г. Минфин предложил выделить на медицинское обслуживание сотрудников Федеральной пограничной службы 11 % (!) от необходимого уровня.

Очевидно, что проблемы медицинского обслуживания сотрудников силовых ведомств ни сегодня, ни завтра уже не могут быть разрешены за счет внутренних ресурсов этих ведомств. В проект бюджета на 2004 г. должны быть включены положения, предусматривающие обязательное медицинское страхование сотрудников силовых структур с учетом рыночных цен на медицинское обслуживание.

Все эти проблемы можно и нужно решать немедленно, а не по мере создания экономических условий, потому что обездоленный государством чиновник никогда не позволит их создать.

Вместе с тем я бы хотел подчеркнуть, что сильная экономика и хорошие условия для жизни чиновника не могут сами по себе подорвать основы коррупции. Для этого нам необходимо реформировать весь законодательный комплекс, научиться принимать законы, которые не порождают коррупции. В этой связи проект Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был впервые внесен мною совместно с другими депутатами 5 июня 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, создает хорошие предпосылки для такой реформы. Однако на момент завершения работы над этой книгой он так и не был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении, несмотря на положительный отзыв думского правового управления и единственное замечание от Правительства (что, кстати, встречается очень редко, если проект такой политической важности вносят депутаты).

По официальной статистике, среди коррумпированных лиц около 80 % составляют работники министерств, комитетов и госструктур на местах, сотрудники правоохранительных органов и представители кредитно‑финансовой системы. По расчетам криминологов, если в 80‑х гг. прошлого века расхитители тратили на подкуп чиновников до 35 % от похищенного, сейчас эта цифра перевалила 50‑процентный рубеж. И что интересно, эта статистика отражает лишь результаты расследования уголовных дел. А каков же реальный масштаб коррупции?

Наряду со взяточничеством широко распространен такой способ корыстных злоупотреблений, при котором руководители государственных и муниципальных предприятий создают при них коммерческие структуры, обеспечивая им в корыстных целях привилегированные условия функционирования. Сформировалась система коррумпированного поведения государственных и муниципальных служащих, которые безнаказанно осуществляют «торговлю влиянием», конфиденциальной служебной информацией с целью протекционирования и патронирования частных предприятий через сеть юридических организаций.

Рост предпринимательской активности послужил объективной основой для значительного расширения масштабов злоупотреблений в сфере лицензирования, сертификации и экспертизы. Постепенно усиливается коммерциализация органов государства, наделенных функциями контроля и управления.

Без подкупа государственных служащих мафия не может существовать. За солидное вознаграждение мафиозные структуры не только пользуются услугами чиновников различного ранга, но и в надежде на будущую благодарность ссужают крупные суммы молодым честолюбивым политикам, стремящимся к вершинам власти. Расходы окупаются немедленно, а впоследствии доходы приумножаются многократно за счет того, что «благодетелям» в обход правил были предоставлены лицензии, привилегии, к ним не будут применены уголовные законы или будут вынесены щадящие приговоры, а то и вовсе прекращены уголовные дела, сняты обвинения и т. д.

Продавшийся чиновник или политик идет на многое… Не случайно упоминавшийся уже нами один из главных участников скандала об отмывании 100 млрд «грязных» долларов из России в «Bank of New York», руководитель фирмы «Нордекс» Григорий Лучанский, несколько лет назад отвечая на вопрос журналистов, в чем секреты его успешного бизнеса, сказал: «Я знаю специфику, нравы, прецеденты. Без знаний и связей в странах СНГ я бы здесь ничего не сделал».

Взгляд со стороны на проблему коррумпированности российского общества нередко может показаться нам обидным и несправедливым.

Вот как, например, выглядит общая оценка современной России как коррумпированного государства в упоминавшемся докладе бывшего директора ЦРУ США У. Уэбстера:

«Если не обуздать российскую организованную преступность, России грозит опасность превратиться в криминально‑синдикалистское государство, т. е. тройку, состоящую из бандитов, коррумпированных правительственных бюрократов и определенного рода нечестных и иногда достаточно известных бизнесменов, продолжающих накапливать огромное богатство, поощряя и используя коррупцию и уязвимые места, характерные для общества, которое находится на переходном этапе развития. Коррумпированные государственные руководители сами зачастую являются неотъемлемыми компонентами российских ОПГ».

Оценки, тем не менее, во многом совпадают с выводами ряда отечественных экспертов. В первом докладе Фонда «ИНДЕМ»: «Россия и коррупция: кто кого», опубликованном в 1997 г. приведен следующий перечень причин и условий коррупции.

1. Слабость судебной системы. Для действовавшего до распада СССР партийного «квази‑права» суды, работавшие под диктовку партийных органов, нередко были ширмой. После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор.

Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:

• бюджет и исполнительная власть неадекватно обеспечивают содержание судей и деятельность судов;

• малоэффективное исполнение судебных решений;

• низкая «пропускная способность» арбитражных судов, определяющая значительное увеличение сроков рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;

• нехватка кадров и недостаточная квалификация судебного корпуса, не соответствующая требованиям новых экономических условий.

Для противостояния коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.

Неразвитость административной юстиции не позволяет разгружать уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией. При прежнем режиме административная юстиция подменялась партийным прессингом, имевшим различные формы, в том числе институциализированные в виде комитетов партийного контроля.

9. Неразвитость правового сознания населения. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и пониженный правовой иммунитет, и отсутствие массового сопротивления «низовой» коррупции.

10. Ориентированность правоохранительных органов на защиту исключительно «интересов государства». Сейчас, почти без исключения, «органы» могут работать только в двух режимах: либо в старом, указанном выше, либо продаваясь тем, кто больше заплатит, и превращаясь в классические криминальные «крыши». Защита права и интересов граждан, в том числе – частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права ищут ее в сфере свободной купли‑продажи незаконных услуг чиновников.

Российской традиции подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику более трехсот лет. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.

Коррупция – одно из наиболее разрушительных социально‑криминальных явлений, влияющее не только на правосознание, но и в целом на образ жизни людей и угрожающее сегодня успешному реформированию России.

Коррупция в нашей стране, так и не получив правового определения, выдвинулась в число крайне опасных и широко распространенных политико‑социальных явлений. Оно отражает искаженное представление о действиях субъектов, наделенных должностными, в том числе властными, полномочиями и облеченных доверием. Коррупционное поведение вышло далеко за пределы подкупа должностных лиц с целью склонения их к нарушению своих служебных полномочий. И что поразительно. Взятки российские коррупционеры в немалой мере берут не за нарушения законов, а за выполнение того, что им по закону, по служебным обязанностям положено. Не дашь – заморозят любое начинание.

Коррупция включает все формы злоупотреблений, связанных с использованием служебных полномочий в личных целях, причем цели эти вовсе не обязательно должны быть имущественными, а субъекты, распоряжаясь миллиардными суммами, по новому законодательству могут и не быть должностными лицами.

Однако лишь сравнительно недавно (1 января 1997 г.) в связи со вступлением в силу нового Уголовного кодекса России появилась возможность привлекать к уголовной ответственности за получение незаконным путем вознаграждений руководителей коммерческих и иных негосударственных организаций (ст. 204 УК). Правда, наказание за коммерческий подкуп оказалось почему‑то в 2–3 раза менее суровым, чем за взяточничество⁹⁹, да и соответствующих уголовных дел возбуждается в пять раз меньше (для сравнения: в 1998 г. было возбуждено 5807 уголовных дел по признакам взяточничества и 974 уголовных дела по признакам коммерческого подкупа)¹⁰⁰. В 2001 г. было выявлено 2542 факта коммерческого подкупа¹⁰¹.