Тиунов О.И. Международное гуманитарное право.- М., 2000.- 328+XII c / B1646Part22-84

Международное гуманитарное право 84 :: 85 :: 86 :: 87 :: 88 :: 89 :: 90 :: 91 :: 92 :: 93 :: Содержание § 3. Въезд, выезд, транзитный проезд, оформление пребывания

Государство предоставляет гражданам другого государства для въезда, выезда, следования транзитом и для временного пребывания на его территории специальное разрешение — визу. Виза предоставляется лицу при наличии у него документов, признаваемых обоими государствами действительными для

84

поездок за границу. Документами, удостоверяющими личность и признаваемыми обеими сторонами действительными для поездок лица за границу, как правило, являются общегражданский паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (при наличии судовой роли либо выписки из нее). В Российской Федерации основными документами, удостоверяющими личность гражданина России, по которым ее граждане осуществляют выезд из России и въезд в нее, признаются паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение моряка). Граждане одного государства въезжают на территорию другого государства и выезжают с этой территории через пункты пропуска, открытые для международного или двустороннего пассажирского сообщения.

В Российской Федерации установлен разрешительный порядок въезда в страну, а также выезда из нее. Это означает, что для въезда иностранца в страну он должен иметь въездную визу, а при выезде — выездную визу. При транзите через территорию России в ряде случаев требуется транзитная виза.

Правовой базой при решении вопросов въезда-выезда является Конституция Российской Федерации, международные договоры и Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. Закон, отражая требования международного права, устанавливает, что каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Данное положение касается как граждан Российской Федерации, так и иностранцев и лиц без гражданства. Кроме того, Закон подтверждает право рос-сйского гражданина беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Иностранные граждане или лица без гражданства при въезде в Российскую Федерацию обязаны предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые в этом качестве Российской Федерацией, а также визу, выданную соответствующим дипломатическим или консульским учреждением Российской Федерации за пределами ее территории. Основанием для оформления въезда иностранных граждан или лиц без гражданства в Российскую Федерацию является их письменное обращение в дипломатическое представительство или консульское учреждение России. Кроме того, основанием для оформления въезда может быть договор о туристической поездке, а также приглашение российского

85

физического или юридического лица, которое должно оформляться в порядке, установленном Правительством России. Для въезда установлены определенные ограничения. Въезд может быть не разрешен, если иностранцы или лица без гражданства при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличие средств для проживания на российской территории или предъявить гарантии предоставления таких средств; если они нарушили в пункте пропуска через российскую государственную границу правила ее пересечения или таможенные правила, санитарные нормы — до устранения нарушения. Въезд может быть не разрешен, если указанные выше лица сообщили о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения. Наконец, существуют основания отказа во въезде, например, если это необходимо в целях безопасности государства; если в период своего предыдущего пребывания в России лицо осуждено за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо было выдворено в принудительном порядке. Для таких лиц въезд не разрешается в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступление или в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке. Выезд из Российской Федерации иностранным гражданам или лицам без гражданства также может быть ограничен в случаях, если они задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемых, — до принятия решения по делу или до вступления приговора суда в законную силу. Выезд ограничен и в отношении лиц, осужденных за совершение на территории России преступления, — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания, а также лиц, которые уклоняются от исполнения наложенных на них судом обязательств, — до их исполнения либо до достижения согласия сторонами. Закон предусматривает и задержку выезда иностранцев и лиц без гражданства, не выполнивших предусмотренные законодательством России обязательства по уплате налогов, — до выполнения этих обязательств.

В связи с укреплением мер доверия в отношениях между государствами в современный период расширяется практика упрощения процедур выдачи виз. Она основывается на соответствующих международных договорах. Так, согласно российско-французской договоренности по визовым вопросам от 6 февраля 1992 г. стороны обязались рассматривать и отвечать на запросы о выдаче краткосрочных виз, поступающих от граждан другого государства, в возможно краткие сроки в

86

соответствии с действующим порядком. Обязательства принятия необходимых мер с целью упрощения на основе взаимности процедуры выдачи и продление виз содержатся также в Договоре между Россией и Францией (официальное название договора) от 7 февраля 1992 г.

В последние годы также установилась практика выдачи многократных въездных-выездных виз на определенный срок. Такая виза дает право на въезд и выезд в неограниченном количестве в течение всего срока ее действия. Введение такого рода виз осуществляется на основе соответствующего международного соглашения при признании принципа взаимности. Многократные визы предоставляются сотрудникам посольств, консульств, членам их семей, постоянно аккредитованным в России журналистам, сотрудникам аккредитованных и постоянно работающих в России представительств иностранных банков, фирм и организаций, сотрудникам иностранных авиакомпаний, проживающим в Москве, и т. д. Примером договора о многократных визах является уже упоминавшаяся российско-французская договоренность по визовым вопросам от б февраля 1992 г., согласно которой будет уделяться приоритетное внимание запросам о выдаче краткосрочных виз гражданам России и Франции, которые совершают частые поездки, в частности, в рамках двустороннего политического, экономического, культурного, научного сотрудничества. С этой целью лица, относящиеся к этой категории, смогут в соответствии со списками, обмен которыми будет происходить по дипломатическим каналам, получать многократные въездные-выездные визы для кратковременного пребывания. Такие визы действительны в течение одного года.

Кроме разрешительного — визового порядка въезда-выезда существует упрощенный — безвизовый порядок. Он также устанавливается международными соглашениями. При этом соблюдается принцип взаимности. Это означает, что если контрагент отказывается от договоренности о безвизовом въезде на его территорию, то другая сторона получает право также установить разрешительный порядок въезда для граждан контрагента. Так, в связи с введением Правительством Литовской Республики визового режима въезда граждан Российской Федерации на территорию Литовской Республики Правительство Российской Федерации 29 марта 1994 г. приняло постановление (№ 241) о введении визового (разрешительного) порядка въезда граждан Литовской Республики на территорию Российской Федерации. Примером соглашения о безвизовом порядке

87

въезда-выезда служит Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., в котором предусмотрено, что стороны, т. е. Россия, Украина, Белоруссия и иные желающие присоединиться к договору государства, "гарантируют открытость границ, свободу передвижения граждан и передачи информации в рамках Содружества" (ст. 5). Это положение развивается в ряде других соглашении участников СНГ. Так, в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном от 31 июля 1992 г. говорится, что "стороны будут всемерно способствовать реализации принципа открытости границ..." (ст. 15). В Соглашении о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников от 9 октября 1992 г. установлено, что граждане сторон имеют право въезжать, выезжать и передвигаться по территории сторон без виз при наличии документов, удостоверяющих их личность или подтверждающих их гражданство. Граждане сторон, постоянно проживающие на территории третьих государств, могут въезжать, выезжать и передвигаться по территории сторон также без виз. Вместе с тем стороны посредством национального законодательства могут предусматривать введение ограничений на передвижение по их территории граждан сторон, а также иностранных граждан и лиц без гражданства.

Что касается отношений России с государствами, не входящими в СНГ, то безвизовый порядок устанавливается на основе договоров для отдельных категорий иностранцев. Например, при групповом туризме при въезде (при наличии соглашения) не требуется виз и предъявления заграничного паспорта. Иностранные туристы совершают поездку по национальным внутренним паспортам при наличии туристских документов.

Не требуются визы для туристов, совершающих круизные путешествия, при сходе на берег в портах круиза, а также для иностранных авиапассажиров при остановке в аэропортах, если они следуют прямым транзитом в страну назначения.

Безвизовый порядок установлен и для лиц, направляющихся из ряда государств в Россию в служебных целях; в рамках обмена между общественными организациями, государственными учреждениями.

Кроме того, безвизовый порядок допуска на территорию России установлен для экипажей иностранных торговых судов, прибывающих в порты России. Во время стоянки судна в

88

порту иностранные моряки могут сойти на берег и отправиться в портовый город, получив на контрольно-пропускном пункте порта специальный пропуск при предъявлении удостоверения личности моряка. Безвизовый порядок применяется и для служебного персонала железнодорожных поездов международных направлений, членов экипажей гражданских самолетов. Во всех перечисленных случаях основанием безвизового порядка пересечения границ является международный договор. Правда, для въезда иностранцев могут быть установлены дополнительные требования в плане предъявления необходимых документов. Это относится к иностранцам, приезжающим на личных автомобилях, к водителям автобусов. Они должны иметь национальные или международные водительские права и национальные регистрационные документы на автотранспортное средство. Это вытекает из Конвенции о международном автомобильном сообщении, участницей которой по правопреемству является Россия.

Следует сказать и об упрощенном порядке перехода через государственную границу граждан, проживающих в приграничных районах. Данный порядок также устанавливается международными соглашениями — между соседними странами. Так, Россия несет обязательства по такому соглашению, заключенному в 1986 г. СССР с Монголией. СССР заключил подобные соглашения с Венгрией, Польшей (1985 г.) и с рядом других государств. Для того чтобы встретиться с родственниками, проживающими по разные стороны границы, визы не требуется. Следует лишь получить у приграничного уполномоченного пропуск на разовый переход границы и взять с собой документ, удостоверяющий личность. Кроме того, нужно приложить письменный вызов родственника (письмо, телеграмма). В последнее время и этот порядок начинает упрощаться в связи с хельсинкским процессом, требующим развития контактов между людьми. Отменяется необходимость приглашений и других документов, подтверждающих цель поездки. Например, в 1990 г. подобная договоренность достигнута в отношениях между СССР и Ираном, согласно которой граница пересекается по национальному паспорту с соответствующим вкладышем, дающим право на многократное пользование.

Главный принцип, который должен применяться при даче разрешения на пересечение границы, — недопустимость дискриминации по признаку расовой или национальной принадлежности, социального положения, отношения к религии и т. п.

89

Вместе с тем каждое государство вправе принимать меры, касающиеся наиболее эффективного решения вопросов въезда на его территорию. В Российской Федерации этими вопросами занимается Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Положение об этой Комиссии утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 1994 г. № 249. Комиссия является постоянно действующим органом. Она координирует деятельность по подготовке международных договоров, регулирующих взаимные поездки граждан; подготавливает предложения по вопросам режима пребывания и передвижения иностранцев на территории Российской Федерации; обеспечивает формирование и корректировку списка лиц, въезд которым в Российскую Федерацию запрещен; осуществляет контроль за выполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации действующих нормативных актов по вопросам въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Это касается и решений, вырабатываемых самой Межведомственной комиссией. Такие решения связаны с упорядочением въезда и пребывания иностранцев на территории России. Наконец, Межведомственная комиссия организует и координирует разработку нормативных документов, регулирующих порядок въезда иностранцев и лиц без гражданства на российскую территорию.

Что; касается вопросов транзитного проезда, то они регулируются как национальным законодательством, так и международными договорами. Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" устанавливает, что транзитный проезд всеми видами пассажирского транспорта через ее территорию осуществляется, как правило, без права на остановку. Иностранные граждане и лица без гражданства, следуя в государство назначения, должны предъявить российскую транзитную визу, визу на въезд в сопредельное с Россией по маршруту следования государство либо визы государства назначения. Указанные лица обязаны также предъявить действительные для выезда из России проездные билеты или подтвержденную гарантию их приобретения в пункте пересадки на российской территории. Иностранные граждане или лица без гражданства могут обратиться к российским компетентным органам с мотивированной просьбой о выдаче визы с правом на остановку на территории

90

России. В таком случае они должны представить документы, подтверждающие необходимость остановки. Транзитный проезд без визы разрешается иностранным гражданам и лицам без гражданства при совершении беспересадочного полета воздушным транспортом через российскую территорию, а также при следовании на самолете международной авиалинии с пересадкой в аэропорту на территории России. В последнем случае указанные лица должны иметь надлежащим образом оформленные документы на право въезда в государство назначения и авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пересадки на российской территории в течение 24 часов с момента прибытия (за исключением случаев вынужденной остановки). Наконец, транзитный проезд без визы через территорию Российской Федерации разрешается иностранным гражданам и лицам без гражданства, если они проживают на территории государства, с которым Россия имеет соответствующий международный договор. Закон предусматривает возможность вынужденной остановки, под которой понимается пребывание в пределах населенного пункта более 24 часов вследствие наступления определенных обстоятельств, в частности стихийных бедствий, задерживающих движение поезда, судна, самолета, автотранспортного средства; болезни, если по заключению врача дальнейшее следование больного представляется опасным для его жизни и здоровья.

В таких случаях оформление остановки и продление срока действия транзитной российской визы производится органом внутренних дел в месте вынужденной остановки. В целях создания оптимальных условий для въезда, передвижения и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства могут заключаться соглашения о взаимном признании виз государств. Подобное соглашение заключено участниками Содружества Независимых Государств 13 ноября 1992 г. (Республика Молдова, Украина и Туркменистан Соглашение не подписали). Данное Соглашение устанавливает, что каждая сторона признает въездные, выездные и транзитные визы, выдаваемые иностранным гражданам компетентными органами сторон. Указанные визы, выдаваемые одной из сторон для въезда на ее территорию, пребывания и выезда, дают право их владельцам беспрепятственно следовать транзитом через территории других сторон к месту назначения или пункту въезда в третью страну. Порядок пребывания и передвижения иностранных граждан, временно находящихся на территории сторон, в том числе с целью транзитного проезда, определяется

91

компетентными органами сторон в соответствии с их национальным законодательством. Каждая из сторон вправе самостоятельно определять порядок транзитного проезда иностранцев через свою территорию, временно ограничивать или приостанавливать их транзитный проезд, однако заблаговременно проинформировав другие стороны о принятых решениях. Участники соглашения также обязуются не выдавать визы иностранным гражданам, которым в установленном национальным законодательством порядке закрыт въезд на территорию одной из сторон. Для этого они должны принять меры по централизации учета таких лиц и соответствующему обмену информацией. Компетентные органы государств действуют таким образом, чтобы упорядочить въезд, выезд и транзитный проезд иностранных граждан и лиц без гражданства, особенно при регулировании миграционных потоков. В связи с этим Указом Президента Российской Федерации "О мерах по введению иммиграционного контроля" от 16 декабря 1993 г. № 2145 введен иммиграционный контроль в целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства — на пунктах пропуска через государственную границу в специально оборудованных помещениях. Он осуществляется органами Федеральной миграционной службы России. Эти органы осуществляют контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, которые ищут убежище, а также следуют транзитом. Данные органы осуществляют идентификацию, регистрацию, учет таких лиц; предпринимают меры по предупреждению неконтролируемой миграции, организуют депортацию иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке; рассматривают ходатайства иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию России, о предоставлении убежища.

Правила, касающиеся въезда, выезда, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, согласуются с требованиями ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливающей, что перечисленные в ней право свободного передвижения в пределах территории, на которой человек законно находится, свобода выбора места жительства и право каждого человека покидать любую страну "не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка,

92

здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами".

93

84 :: 85 :: 86 :: 87 :: 88 :: 89 :: 90 :: 91 :: 92 :: 93 :: Содержание