Тиунов О.И. Международное гуманитарное право.- М., 2000.- 328+XII c / B1646Part25-118

Международное гуманитарное право 118 :: 119 :: 120 :: 121 :: 122 :: 123 :: 124 :: 125 :: 126 :: 127 :: 128 :: 129 :: 130 :: 131 :: 132 :: 133 :: 134 :: Содержание Глава VII. Права человека и правовое регулирование

статуса беженцев и вынужденных переселенцев

Понятие "беженец" в международно-правовом смысле связано с миграцией населения, перемещающегося из одного государства в другое. Беженцев можно условно разделить на две категории: 1) лиц, вынужденно покинувших территорию своего государства в силу преследования; 2) лиц, покинувших свое государство вследствие иных причин. К первой категории относятся лица, преследуемые по политическим мотивам. В силу этого они вынуждены покинуть свою страну. Ко второй категории можно отнести лиц, покидающих свою родину вследствие экономических кризисов, стихийных бедствий, демографических взрывов, в поисках работы. Их никто не преследует и в этом смысле они покидают родину добровольно, хотя к этому их подталкивают обстоятельства. Вопрос о беженцах регулируется Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом, касающимся статуса беженцев, вступившим в силу в 1967 г. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу к ней в 1992 г. Конвенция 1951 г. была направлена на регулирование положения беженцев, ставших жертвами событий второй мировой войны. Главной задачей в тот период являлось возвращение беженцев на родину. Конвенция прежде всего касалась положения беженцев, находившихся в Европе. Она опирается на определение беженцев, вынужденно покинувших родину, т. е. политических беженцев. В ст. 1 Конвенции дается следующее определение понятия "беженец": "это лицо... которое в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений".

Конвенция установила, что у каждого беженца существуют обязательства в отношении страны, в которой он находится. В частности, он должен подчиняться законам данной страны, а

118

также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка. В свою очередь государства — участники Конвенции обязаны применять ее положения к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения. Государства-участники предоставляют беженцам правовой режим иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных самой Конвенцией о предоставлении беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения. Так, в отношении приобретения движимого или недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав государства-участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятное положение и во всяком случае не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются инрстранцы. Что касается промышленных прав, то согласно ст. 14 Конвенции защита прав на изобретения, чертежи и модели, торговые марки, название фирмы, защита прав на литературные, художественные и научные произведения предоставляется беженцам такая же, что и гражданам страны, где беженцы имеют обычное местожительство. В отношении начального образования государства-участники предоставляют беженцам такое же правовое положение, что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах. Государства-участники должны выдавать находящимся на их территории беженцам удостоверения личности, если беженцы не обладают действительными проездными документами. Такие проездные документы выдаются беженцам для передвижения за пределами территории государств-участников. Договаривающиеся государства обязались не высылать законно проживающих на их территории беженцев. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или общественного порядка. Высылка беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. Государства-участники не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни и свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Государства-участники также взяли обязательство по возможности облегчать натурализацию

119

беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никакими пошлинами, сборами или налогами, кроме тех или выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются с собственных граждан.

Таким образом, правовое регулирование положения беженцев, по Конвенции о статусе беженцев 1951 г., охватывает несколько аспектов: 1) определение понятия "беженец" и закрепление принципов их невысылки и невыдачи; 2) предоставление беженцам по ряду вопросов правового режима иностранцев (например, он предоставляется беженцам в отношении гражданских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав); 3) предоставление беженцам по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и граждане данного государства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального образования, правительственной помощи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности).

Следует иметь в виду, что к беженцам относятся не только лица, имеющие гражданство определенного государства, но и лица, не имеющие гражданства. Сохранение или утрата лицом своего гражданства в момент признания его беженцем не влияет на его правовой статус беженца. Как это вытекает из ст. 1 Конвенции, для государства, принимающего беженцев на своей территории, не должно быть различий между беженцами, сохранившими гражданство или его потерявшими.

Применение Конвенции 1951 г. сыграло определенную роль в репатриации лиц, явившихся жертвами событий второй мировой войны, т. е. европейских беженцев. Этому способствовало и создание в 1947 г. в рамках ООН Международной организации по делам беженцев (МОБ), участниками которой было 18 государств. Устав этой организации включал в понятие "беженцы" и брал под защиту жертв нацистских и фашистских режимов; иностранцев или апатридов, ставших жертвами нацистского преследования; лиц, признанных беженцами до начала второй мировой войны по мотивам расы, религии, национальности или политических убеждений; лиц, насильственно депортированных во время войны из своих стран; лиц, которые не могли воспользоваться защитой государства своего гражданства и имели обоснованные основания считать, что на родине они могут быть подвергнуты преследованию по мотивам расы, вероисповедания, национальности или политических

120

убеждений, и некоторые другие категории лиц. Международная организация по делам беженцев за период с 1947 по 1951 гг. переселила, т. е. возвратила на родину, более одного миллиона перемещенных лиц в Европе. После принятия в 1951 г. Конвенции о статусе беженцев на смену МОЕ пришло Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, действующее как гуманитарный, неполитический орган на основе Устава, принятого резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1950 г. (СССР в принятии резолюции не участвовал). Этот орган может оказывать государствам, принимающим беженцев, материальную помощь по их просьбе. Данные средства формируются за счет добровольных взносов государств, международных организаций, частных учреждений. Персонал Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев назначается Верховным комиссаром и несет перед ним ответственность за исполнение своих обязанностей. В последние годы Верховному комиссару ООН по делам беженцев и руководимым им органам приходится заниматься не только "классическими" беженцами, но и лицами, постоянно пересылаемыми из одной страны в другую и не имеющими статуса беженца. Под эгидой Верховного комиссара выработан ряд важных принципов, касающихся беженцев: равное предоставление убежища и несение связанного с ним бремени всеми государствами; оказание необходимой гуманитарной помощи всем категориям беженцев вне зависимости от их правового положения; применение ко всем беженцам, чье возвращение на родину ведет к применению к ним какого-либо рода преследования, правила невысылки.

После принятия в 1951 г. Конвенции о статусе беженцев в мире произошло много событий, связанных с возникновением потоков беженцев, определенные категории которых не могли "вписаться" в определение "беженец", данное в Конвенции, так как последняя прежде всего направлена на защиту политических беженцев. Ее содержание не удовлетворяет современным условиям решения проблем беженцев, так как не учитывает всех причин перемещения лиц из одной страны в другую и всех категорий современных беженцев. Уже в 1966 г. было принята дополнительное к Конвенции соглашение — Протокол, касающийся статуса беженцев (вступил в силу в 1967 г., СССР не участвовал). Государства — участники Протокола взяли обязательство сотрудничать с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев или любым другим учреждением ООН, к которому может перейти выполнение его функций.

121

Протокол изъял из понятия "беженец", примененного в Конвенции о статусе беженцев 1951 г., слова "в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г." Кроме того, Протокол установил, что он будет применяться участвующими в нем государствами "без каких-либо географических ограничений".

Определенный шаг вперед в расширении понятия "беженец" сделан также в результате принятия Конвенции Организации африканского единства о беженцах в 1969 г. В ней беженцы определяются как жертвы не только преследования, но и внешней агрессии, оккупации, иностранного доминирования или событий, серьезно нарушающих общественный порядок. В определенной мере вопросы беженцев всех категорий затрагиваются и в документах СБСЕ-ОБСЕ. В Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе зафиксировано стремление государств полностью уважать право каждого на свободу передвижения и выбора местожительства в пределах их границ, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. В этом контексте участники Совещания заявили, что они будут разрешать всем беженцам, которые того пожелают, возвращаться в безопасности домой.

Вопросы, касающиеся беженцев, нашли отражение и в документах Содружества Независимых Государств. В рамках СНГ 24 сентября 1993 г. государствами было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (ратифицировано Россией 22 ноября 1994 г., не подписано Молдовой и Украиной). В нем содержится понятие "беженцы", которое учитывает современные категории беженцев. "Беженцем признается лицо, которое, не являясь гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами" (ст. 1). Соглашение не признает в качестве беженцев лиц, совершивших преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление. Таким образом, понятие "беженец" по

122

указанному Соглашению шире этого понятия по Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Более того, названное Соглашение вводит понятие "вынужденные переселенцы". Вынужденным переселенцем признается лицо, которое, являясь гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны вследствие тех же причин, которые побуждают покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны беженца. Вынужденный переселенец в отличие от беженца возвращается под Давлением обстоятельств в ту страну, гражданином которой он является. Согласно Соглашению, статус беженца и вынужденного переселенца определяется в соответствии с самим Соглашением, общепризнанными нормами международного права и законодательством стороны, предоставившей убежище. Этот статус подтверждается выдачей соответствующего документа. Государство выезда и сторона, предоставившая убежище, как участники Соглашения несут определенные обязанности. В частности, государство выезда обязано осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из договаривающихся сторон. Оно обеспечивает личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня и соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации. Та же сторона, которая предоставляет убежище, обязана обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев необходимые социально-бытовые условия в местах их временного размещения. Она обязана оказывать этим лицам содействие в трудоустройстве. Особое внимание уделено в Соглашении вопросам компенсации ущерба, понесенного беженцами и вынужденными переселенцами. Государство выезда возмещает указанным лицам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсирует ущерб здоровью и потерю заработка. Размеры материальной компенсации определяются по расценкам государства выезда. Для защиты своих прав беженцы или вынужденные переселенцы имеют право свободного обращения в суды на территории договаривающихся сторон. Стороны приведут свое национальное законодательство в соответствие с международными правовыми нормами в этой области. Стороны обязались также создать Межгосударственный фонд помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

123

Другой документ — Положение о межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам был утвержден решением Совета глав государств Содружества 10 февраля 1995 г. В этот же день данным органом было принято решение о создании фонда. Фонд является юридическим Лицом, имеет самостоятельный баланс, счета в учреждениях банков, может от своего имени заключать договоры, приобретать имущественные и неимущественные права, выступать истцом и ответчиком в суде. Фонд является гуманитарной, некоммерческой организацией и в своей деятельности не преследует политических целей. Местонахождение Фонда — Москва. Одна из основных задач Фонда — аккумулирование финансовых и материальных средств для оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам; распределение средств между теми государствами — участниками Соглашения, которые принимают беженцев и вынужденных переселенцев в целях организации их переселения и обустройства. Фонд также обязан содействовать государственным органам и общественным организациям государств — участников Соглашения в деле защиты гражданских, экономических и социальных прав беженцев и вынужденных переселенцев. Средства Фонда формируются за Счет взносов и иных имущественных и денежных вкладов участников Соглашения. Кроме того, государства — участники Соглашения, с территории которых прибывают беженцы и вынужденные переселенцы, должны передавать Фонду в обязательном порядке средства по единым финансовым нормам участников Соглашения. Представляет интерес и еще один международный документ — Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКВ) от 6 октября 1992 г. Целью Соглашения явилось определение условий, на которых указанный орган, действуя под руководством Генеральной Ассамблеи ООН на основе своего мандата, будет сотрудничать с Правительством России, открыв свое представительство на ее территории. Это дает возможность Управлению Верховного комиссара ООН по делам беженцев эффективно осуществлять свои функции по предоставлению международной защиты и гуманитарной помощи беженцам и другим лицам, подпадающим под его компетенцию, в стране пребывания. В соответствии с Соглашением представительство УЙКБ консультирует и сотрудничает с российским Правительством при подготовке и опубликовавии проектов в интересах беженцев. Для реализации финансируемых УВКБ

124

проектов заключается соглашение, подписываемое Правительством России и УВКБ. Правительство Родсии обеспечивает беспрепятственный доступ сотрудников УВКБ к беженцам и в места, где осуществляются проекты УВКБ, чтобы сотрудники Управления могли проконтролировать все этапы реализации этих проектов.

Ряд нормативных актов, касающихся беженцев, в Российской Федерации был принят на уровне законов. Это Законы РФ "О беженцах" от 19 февраля 1993 г., "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г., Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" от 20 декабря 1995 г.

Закон РФ "О беженцах" содержит понятие "беженец", нашедшее впоследствии отражение в Соглашении стран СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. Согласно Закону, лицо для признания его беженцем в Российской Федерации обязано по прибытии незамедлительно обратиться (лично или через уполномоченного на то представителя) с ходатайством по месту своего пребывания в соответствующий орган Федеральной миграционной службы России, а при его отсутствии — в орган исполнительной власти. Данные органы принимают решение о регистрации ходатайства о признании лица беженцем в течение пяти дней со дня обращения с ходатайством. Если лицо находится вне пределов Российской Федерации, то оно вправе обращаться с ходатайством о признании беженцем в дипломатическое или консульское представительство Российской Федерации в стране пребывания данного лица. В случае регистрации ходатайства о признании беженцем лицо, подавшее это ходатайство, получает направление на временное поселение, если оно находится непосредственно на территории Российской Федерации. Если лицу отказано в регистрации его ходатайства о признании беженцем, лицо может обжаловать отказ в вышестоящий орган или в суд в течение месяца со дня получения данным лицом письменного уведомления об отказе.

Решение о признании лица беженцем принимается соответствующим органом миграционной службы в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства о признании лица беженцем. На беженцев распространяются льготы по налогам, сборам и пошлинам, предусмотренные законодательством Российской Федерации для вынужденных переселенцев. Беженец вправе в трехмесячный срок избрать местом своего

125

постоянного местожительства либо населенный пункт из числа предлагаемых ему Федеральной миграционной службой России, либо населенный пункт, в котором проживают его родственники (при условии их согласия на совместное проживание). Беженец также имеет право работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимое имущество. Это он может делать на условиях, установленных законодательством Российской Федерации для иностранных граждан. Беженец может обратиться с ходатайством о предоставлении ему гражданства Российской Федерации в соответствии с Законом о гражданстве. Он также может добровольно вернуться в страну своего прежнего постоянного проживания. Органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления обязаны предоставить беженцу, прибывшему по направлению Федеральной миграционной службы России в место постоянного прожива-"ния, жилое помещение из специального жилищного фонда, предназначенного для беженцев. Государство должно содействовать беженцам в устройстве их детей в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения; обеспечивать беженца медицинской и лекарственной помощью; назначать и выплачивать беженцу пенсию и пособия — в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул по основаниям, предусмотренным в Законе. Закон определяет, что вопросы приема, признания, размещения, обустройства и занятости беженцев решают Федеральная миграционная служба России и ее органы. Эта служба координирует деятельность министерств и ведомств Российской Федерации по оказанию помощи беженцам. Для создания беженцам благоприятных материальных условий и компенсации расходов, связанных с их пребыванием на территории Российской Федерации, при Правительстве России учреждается фонд помощи беженцам.

Закон РФ "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. и Федеральный закон "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" от 20 декабря 1995 г. содержат положения, в какой-то мере сходные с положениями Закона РФ "О беженцах". Разница в том, что нормы о вынужденных переселенцах касаются граждан Российской Федерации, которые покинули, согласно п. 1 ст. 1 Закона о вынужденных переселенцах, место своего

126

жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Таким образом, вынужденными переселенцами признаются граждане Российской Федерации, которые: а) были вынуждены покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибыли на российскую территорию или б) были вынуждены покинуть местожительство на территории одного субъекта Российской Федерации и прибыли на территорию другого ее субъекта. Кроме того, вынужденным переселенцем признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории России и изменившие место жительства в ее пределах по тем же обстоятельствам, которые имели место в отношении российских граждан — вынужденных переселенцев. Наконец, имеется еще одна категория вынужденных переселенцев — граждане бывшего СССР, которые: 1) постоянно проживали на территории республики, входившей в состав СССР; 2) получили статус беженца в Российской Федерации и утратили этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации; 3) находились в обстоятельствах, препятствовавших данным лицам в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Действующее законодательство определяет круг лиц, которые не могут признаваться в качестве вынужденных переселенцев. Это лица: 1) совершившие преступление против мира, человечности или другие тяжкие преступления, признаваемые таковыми законодательством Российской Федерации; 2) не обратившиеся без уважительных причин с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации; 3) покинувшие место жительства по экономическим причинам вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

127

Если лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, покинуло место жительства по обстоятельствам, предусмотренным Законом, оно обязано лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционной службы по месту нового пребывания. Такое лицо имеет право и до оставления места жительства обратиться с соответствующим ходатайством либо в федеральный орган миграционной службы, либо в ее территориальный орган по месту предполагаемого переселения, либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания, которые направляют ходатайство в орган миграционной службы. В случае положительного решения вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание в качестве вынужденного переселенца, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства. Закон специально оговаривает, что не подлежат регистрации ходатайства граждан бывшего СССР, прибывших в Российскую Федерацию по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона, но не подавших в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации.

Те лица, которые получили свидетельство о регистрации ходатайства (и прибывшие с ними члены семьи, не достигшие возраста 18 лет), получают право: 1) на получение единовременного денежного пособия (на каждого члена семьи) в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации; 2) на получение направления территориального органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев; 3) на содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством; 4) на проживание, получение питания, пользование коммунальными услугами в центре временного размещения вынужденных переселенцев; 5) на бесплатную медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Следующий этап оформления статуса вынужденного переселенца — принятие решения о признании лица вынужденным переселенцем. Оно принимается соответствующим территориальным органом миграционной службы в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства. Лицу, которое

128

признано вынужденным переселенцем, выдается специальное удостоверение. Статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет, затем может продлеваться (при наличии обстоятельств, припятствующих обустройству на новом месте жительства) на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Признание в этом качестве наделяет вынужденного переселенца определенными правами, в частности, правом на самостоятельный выбор места жительства на территории Российской Федерации; на получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту жительства.

Вынужденный переселенец не может быть возвращен против его воли на территорию, которую он покинул по тем обстоятельствам, которые предусмотрены п. 1 ст. 1 Закона, касающегося вынужденных переселенцев, в новой его редакции. Кроме того, вынужденный переселенец не может быть переселен без его согласия в другой населенный пункт.

Лицо утрачивает статус вынужденного переселенца в случаях прекращения российского гражданства, при выезде для постоянного проживания за пределы Российской Федерации, в связи с истечением срока предоставления статуса.

В отношении беженцев и вынужденных переселенцев Правительством Российской Федерациии принят ряд постановлений, в частности: от 3 марта 1992 г. № 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам"; от 28 января 1997 г. № 106 "О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья"; от 14 марта 1995 г. № 249,в редакции постановления от 18 сентября 1995 г. № 931 "О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режима его использования"; от 12 декабря 1995 г. № 1227 "Об удостоверении беженца". Эти постановления устанавливают порядок выплаты беженцам и вынужденным переселенцам единовременного пособия, организации выплаты пенсий, предоставления льготных кредитов на строительство и приобретение жилья и решают ряд других вопросов, касающихся создания для указанных лиц необходимых условий.

В договорной практике России наряду с понятиями "беженец" и "вынужденный переселенец" появилось понятие "переселенец". Оно содержится в ряде двусторонних международных соглашений Российской Федерации. Такие соглашения были, в частности, заключены Россией с Латвийской

129

Республикой ("О регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев" от 2 июня 1993 г., ратифицировано Россией 22 ноября, 1994 г.); с Эстонской Республикой ("О содействии лицам, переселяющимся из России в Эстонию и из Эстонии в Россию" от 5 октября 1993 г., ратифицировано Россией 22 ноября 1994 г.); с Туркменистаном ("О регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев" от 23 декабря 1993 г., ратифицировано Россией 25 ноября 1994 г.); с Республикой Грузия ("О регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев" от 3 февраля 1994 г., ратифицировано Россией 25 ноября 1994 г.); с Республикой Таджикистан от 10 октября 1992 г. (ратифицировано Россией 25 ноября 1994 г.).

Содержание этих соглашений свидетельствует о том, что понятие "переселенец" отличается от понятия "беженец" и "вынужденный переселенец". Переселенцем является лицо, "добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию другого государства" (Соглашение между Россией и Латвийской Республикой о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 2 июня 1993 г.). В этом же Соглашении дается еще одно понятие, характеризующее статус переселенца, — "репатриант". Репатриантом является лицо, "добровольно переселяющееся из Российской Федерации на свою родину — в Латвийскую Республику — государство своего гражданства или этнического происхождения". Более детально понятие репатрианта раскрыто в Соглашении между Россией и Эстонской Республикой о содействии лицам, переселяющимся из России в Эстонию и из Эстонии в Россию (название сокращено) от 25 ноября 1994 г. Под действие данного Соглашения подпадают лица, имеющие гражданство государства, на территорию которого они переселяются, а также лица, которым по их происхождению предоставляется гражданство этого государства, "в соответствии с законодательством обоих государств, действующим на момент подписания настоящего Соглашения". Применение этого Соглашения к каждому конкретному лицу является однократным. В соглашениях о переселенцах подчеркивается, что ими регулируется отношение, возникающее в ходе добровольного переселения лиц на соответствующие территории. Чтобы переселиться на постоянное жительство на территорию другого государства, необходимо выразить на это желание. Стороны признают недопустимым любое принуждение лиц к

130

переселению. Стороны оговаривают, что соглашения о переселенцах не применяются к беженцам; лицам, находящимся под следствием, осужденным за совершение преступления и находящимся в местах лишения свободы; лицам, выезд которых затрагивает интересы безопасности государства постоянного проживания, до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду; лицам, выезд которых отложен до исполнения ими имущественных обязательств, с которыми связаны интересы сторон, государственных, кооперативных, общественных или иных организаций и учреждений, частных лиц; лицам, временно находящимся на территории государства в связи с учебой, частными и деловыми поездками. Разрешение на переезд предоставляется переселенцам государством въезда с учетом требований международно-правовых норм и национального законодательства. Согласно указанным выше соглашениям, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности переселенцев, осуществляется ими в полном объеме. Государство въезда обязуется обеспечить переселенцу право свободного выбора постоянного места жительства на своей территории; отвести земельный участок для индивидуального жилищного строительства; оказать помощь в трудоустройстве переселенца и членов его семьи (Соглашение России и Эстонской Республики). Членом семьи переселенца признается супруг (супруга) переселенца, несовершеннолетние дети до 18 лет, нетрудоспособные родители, совершеннолетние дети-инвалиды; лица, проживающие совместно с переселенцем и ведущие с ним общее хозяйство. Понятие "член семьи переселенца" в некоторых двусторонних соглашениях России имеет разное содержание. Так, в отличие от приведенного выше понятия, зафиксированного в российско-эстонском Соглашении от 5 октября 1993 г., понятие "член семьи переселенца", содержащееся в Соглашении между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 23 декабря 1993 г., несколько иное: "супруга (супруг), родители, несовершеннолетние дети, а также проживающие совместно с переселенцем и ведущие общее хозяйство другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы". Условием договора является его неприменение к трудящимся-мигрантам и морякам (остальные категории лиц, к которым не применяется Соглашение, совпадают с теми, которые перечислены в российско-эстонском Соглашении от 5 октября 1993 г.). Есть и другие различия в договорах. Так, если в российско-эстонском Соглашении

131

подчеркнуто, что лица, изъявившие желание переселиться, имеют право подать заявление в течение трех лет с момента вступления "в силу данного Соглашения в миграционную службу одной из сторон, то в российско-туркменском Соглашении подобное условие не ставится. В данном Соглашении, так же как и в других — российско-латвийском от 2 июня 1993 г., российско-грузинском от 3 февраля 1994 г., сроки подачи заявлений не устанавливаются, но процесс переселения регулируется с помощью квот. Каждая из сторон вправе устанавливать переселенческую квоту, размер которой определяется государством самостоятельно. Переселенцам и членам их семей разрешение на въезд в государство, избранное для постоянного проживания, выдается в рамках квоты. Российская сторона возлагает координацию деятельности, связанной с переселением лиц, на Федеральную миграционную службу России. Названные соглашения о переселенцах содержат статьи о правах и обязанностях переселенцев. Например, переселенцы и члены их семей имеют право вывезти из государства выезда все движимое имуществр, находящееся в их собственности, за исключением запрещенного законом государства выезда; продать или иначе распорядиться имуществом, являющимся их собственностью, и вывезти полученные денежные средства в заявленном порядке; переводить денежные вклады и активы, размещенные в банковских учреждениях государства выезда, в банковские учреждения государства въезда; оставлять на территории государства выезда принадлежащее им на правах собственности движимое или недвижимое имущество, денежные вклады и активы, осуществлять в отношении них право владения, пользования и распоряжения. В соглашениях подчеркнуто, что движимое и недвижимое имущество не может быть отчуждено властями государства выезда на основании того, что его собственником является лицо, постоянно проживающее за пределами государства или не являющееся гражданином государства выезда.

Действующие юридические акты выделяют еще одну категорию лиц, находящихся под защитой государства. Это — "соотечественники, проживающие за рубежом". Согласно Указу Црезидента Российской Федерации "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом" от 11 августа 1994 г. № 1681 Правительству Российской Федерации было поручено рассмотреть и утвердить документ,

132

касающийся конкретизации этих направлений, а также образовать Правительственную комиссию по делам соотечественников за рубежом. Последняя должна осуществлять координацию деятельности федеральных органов власти и контроль за деятельностью министерств и ведомств по реализации основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. "О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом" представленная Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом Программа мер одобрена. Указанная Программа исходит из того, что проблема соотечественников является значимым фактором в формировании отношений России с государствами — участниками СНГ и государствами Балтии, а также влияет на внутриполитическую ситуацию в каждой из этих стран, включая Россию. Российская программа включает положение о том, что соотечественники должны иметь свободу выбора страны проживания и гражданства. Россия как правопреемница СССР несет моральную ответственность перед соотечественниками и в случае ущемления их прав намерена использовать все международно признанные меры для их защиты. Одной из целей одобренной Правительством Программы является сохранение культурного, интеллектуального потенциала российской диаспоры, создание благоприятных условий для тех соотечественников, которые намерены вернуться в Россию. Ставится также цель укрепления и развития культурных, деловых и других связей с российской диаспорой в странах за пределами бывшего СССР. Одна из основных задач Программы — содействие реальному обретению соотечественниками международно признанных личных и коллективных прав и свобод. Контроль за исполнением постановления Правительства РФ от 17 мая 1996 г. возложен на Правительственную комиссию по делам соотечественников за рубежом. На основе другого документа — Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г. — предусмотрено создание фонда по поддержке соотечественников за рубежом — "Россияне". Фонд является некоммерческой государственно-общественной организацией. Источниками ее финансовых средств являются как средства участников фонда, так и добровольные взносы, пожертвования юридических и физических лиц. Наконец, при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ее

133

постановлением от 5 апреля 1996 г. создан Совет соотечественников, являющийся постоянно действующим экспертно-кон-сультативным органом. Он представляет в Государственной Думе российских соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации. К задачам Совета относятся, в частности, координация действий по защите прав и свобод российских соотечественников в государствах их проживания, разработка проектов программ и законов по вопросам, касающимся социально-экономического, политического и правового статуса соотечественников. Указанный Совет функцирдирует на основе Положения, утвержденного Государственной Думой 25 октября 1996 г.

134

118 :: 119 :: 120 :: 121 :: 122 :: 123 :: 124 :: 125 :: 126 :: 127 :: 128 :: 129 :: 130 :: 131 :: 132 :: 133 :: 134 :: Содержание