3. Круг дел, возникающих из публичных правоотношений, и их правовая природа. Общие правила и особенности их рассмотрения.

Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, а ст. 46 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжалованию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан.

Ныне к делам, возникающим из публичных правоотношений, относятся следующие категории дел:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действии (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав и также права на участие в референдуме граждан РФ;

— иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В последние годы дела, возникающие из публичных правоотношений, занимают достаточно большое место в судебной практике. Так в первом полугодии 2002 г. Верховным Судом РФ по первой инстанции было окончено производством 125 гражданских дел, причем все эти дела возникли из публичных правоотношений. Дела данной категории составили также более трех четвертей кассационных дел, рассмотренных за тот же период Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ. В указанный период судами субъектов РФ было рассмотрено по первой инстанции 1400 таких дел, а районными судами 115,2 тыс. дел или 10,3% от общего количества дел.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» носит обобщающий характер. Предметом судебного разбирательства здесь могут быть конституционные (дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме; об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ за границу или на въезд в РФ из-за границы), административно-правовые (заявления об оспаривании решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), а также финансово-правовые отношения (оспаривание действий финансовых органов). Но поскольку все перечисленные правовые отношения имеют несомненные черты сходства между собой, законодатель обозначил их обобщенным термином «дела, возникающие из публичных правоотношений».

Однако безотносительно к характеру правовых отношений (конституционные, административные или финансовые), их субъекты связаны отношениями власти и подчинения. Но это неравенство существует исключительно в материально-правовых отношениях. В случае же возникновения спора о праве и гражданин, и государственный либо иной орган (должностное лицо) перед лицом суда становятся полностью равноправными.

Одновременно подчеркнем, что в действовавшем до недавнего времени законодательстве (Закон РФ от 28 апреля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», гл. 24—1 ГПК РСФСР) употреблялась более широкая и универсальная формула «государственные органы», под которыми понимались и органы государственного управления. Означают ли изменения, внесенные ныне в гражданское процессуальное законодательство, то обстоятельство, что решения и действия (бездействие) органов государственного управления в настоящее время в суд обжалованы быть не могут. Систематический и логический анализ норм ГПК заставляет ответить на этот вопрос отрицательно. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, со­ставляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде субъекта РФ по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. А в ч. 3 той же статьи записано, что заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. Другими словами, нормы гл. 25 ГПК рассчитаны на рассмотрение дел об оспаривании действий не только органов государственной власти, но и органов государственного управления. Следовательно, употребляемый в ней термин «органы государственной власти» следует признать не вполне удачным. Его нужно понимать расширительно.

Утверждая, что властные структуры нарушают права и свободы заявителя, лицо обжалует в суд принятые ими нормативные или ненормативные правовые акты, заявляет о своем несогласии с их действиями и требует признать их незаконными, а следовательно, лишить эти акты юридической силы.

В свою очередь, органу государственной власти, местного самоуправления, должностному лицу, государственному и муниципальному служащему предоставляется возможность доказать перед судом законность своих действий и неправомерность требований заявителя. При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд сталкивается с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же вопросу. Суд призван определить, чья же позиция по делу — соответствующего органа государственной власти (должностного лица) или гражданина — основана на законе.

Важное значение для определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, имеет уяснение вопроса о том, характерно ли для этих дел наличие спора о праве? В юридической литературе относительно распространенным является следующий взгляд. Специфическая функция суда при рассмотрении данной категории дел состоит вовсе не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов государства. Этим «определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспаривание путем подачи заявления, а не предъявление иска».

По действующему законодательству дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными подразделом II раздела II ГПК и другими федеральными законами. Однако употребление законодателем вместо привычного иска иной терминологии (жалоба, заявление) иногда порождает неправильное представление о том, что применение процессуального инструментария, неразрывно связанного с иском (изменение иска, заключение мирового соглашения и др.) здесь якобы невозможно.

Между тем в законодательстве и судебной практике, в том числе в практике Верховного Суда РФ, нередко обращения заинтересованных лиц, оспаривающих неправомерные действия государственных органов или должностных лиц, именуются не заявлением, а иском. Правильному рассмотрению дела по существу с вынесением законного, обоснованного и справедливого судебного решения это не мешает.

На основании ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими федеральными законами.

В качестве одной из интересных процессуальных особенностей дел по ряду дел, возникающих из публичных правоотношений (дела о признании недействующими нормативных правовых актов; об оспаривании действия и решения, нарушающие права и свободы граждан), необходимо указать на специфическое распределение обязанностей по доказыванию. На органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия которых обжалуются в суд, в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражданин или юридическое лицо освобождаются от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязаны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод.