Курс общего административного права / Том 1 / 3-10

www.refua.narod.ru // Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т.I 3-10   //

Украинская Баннерная Сеть

  //   //   //    

  [ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]

Глава 3. Государственное управление § 10. Система понятий организации государственного управления Организация государственного управления характеризуется введением в действие множества элементов, понятий и норм. Глубже понять сущность государственного управления и его практическое осуществление способствует выявление системы важнейших понятий, используемых в практике управления в различных отраслях. Нижеперечисленные категории обеспечивают надлежащее функционирование механизма исполнительной власти и управления. Таким образом, когда идет речь о сущности, организации государственного управления и о самом административном праве, устанавливающем систему такой организации, то вначале целесообразно, на наш взгляд, познакомиться со следующими

>>>195>>>

понятиями, играющими ключевую роль в системе организационных административно-правовых отношений и определении правового статуса субъектов административного права.

10.1. Государственная должность Государственная должность — базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т. е. не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы.

10.2. Государственный орган Государственный орган - - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная, относительно самостоятельная организационная структура государственной власти, сформированная государством и наделяемая его специальной компетенцией для реализации государственных функций и задач. Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых1. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т. д.). Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования

1 См., например: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 131; Волков Н. А. К вопросу о понятии органа государства как части советского государственного аппарата // Вопр. государства и права. Минск, 1960; Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 162—167; Козлов Ю. М. Органы государственного управления. М., 1960; Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962; Оболонский А. В. Человек и государственное управление. М., 1987. С. 130—180; Органы Советского общенародного государства. М., 1979. С. 61—62; Петров Г. И. О понятии органа государственной власти в СССР // Вестн. ЛГУ. 1956. № 51.

>>>196>>>

государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.

Понятие "орган" является частью более широкого понятия "организация". Организация — это совокупность людей, коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т. е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы; орган — это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Каждый государственный орган является частью государства и исполняет его функции. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность1. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, главой администрации и т. д. Государственный орган имеет свою структуру, т. е. совокупность подразделений, включающую в себя должности, систему взаимоотношений между подразделениями, должностями и лицами, их занимающими, и обладающую распределенными особым образом функциями и полномочиями. Структура государственного органа зависит от установленной для него компетенцией. Учреждение государственного органа сопровождается одновременным решением следующих вопросов: порядок образования органов; характер и содержание компетенции, которую

1 Традиционно ученые выделяют следующие признаки государственного органа: 1) часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства; 2) организационная ячейка людей, которые объединены общей целью, непосредственно осуществляющая государственную власть; 3) коллектив, деятельность которого определяется правовыми нормами и реализуется в строго установленном порядке; наличие собственной структуры; 4) организация, осуществляющая определенными методами задачи и основные функции государства; 5) организация, которая проводит свою работу в пределах государственно-властных полномочий, предоставленных ей государством на данном участке, т. е. имеющая свой территориальный масштаб деятельности (см.: Государственное управление и административное право. С. 164).

>>>197>>>

планируется закрепить за конкретным органом; территориальный масштаб компетенции; точное место органа в организационной структуре государственного управления, механизм взаимодействия его с другими органами. Государственные органы образуются как непосредственно, т. е. для выполнения специальных полномочий в качестве самостоятельной структурной единицы в государственной администрации, так и при других органах, например при Правительстве РФ1.

Основными звеньями действующей структуры государственного управления являются: Президент РФ; Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные комиссии, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные надзоры); президенты и главы субъектов РФ; правительства субъектов РФ; министерства и другие региональные органы исполнительной власти субъектов РФ. Все они каждодневно осуществляют функции государственного управления и решают его задачи.

10.3. Учреждение Учреждение — это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т. п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства, так как их основной задачей не является ни властное руководство, ни управление, ни распорядительство, т. е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, наделенными властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собственный орган управления. Иногда учреждения созда-

1 Государственным органом при Правительстве РФ является Центр экономической конъюнктуры. См.: Положение о Центре экономической конъюнктуры при Правительстве Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 3 февраля 1998 г. № 152 // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 768.

>>>198>>>

ются при центральных органах федеральной исполнительной власти; например, при Министерстве финансов РФ образована Российская государственная пробирная палата (Пробирная палата России)1.

10.4. Предприятие Предприятие — организованный коллектив людей, главнейшая задача которых осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли. Статья 132 Гражданского кодекса Российской Федерации (Часть первая) определяет, что предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Оно может быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав. В состав предприятия входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.

10.5. Профессиональная деятельность Профессиональная деятельность — вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и специального образования. Государственная служба в этом смысле — одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества

1 См.: О Российской государственной пробирной палате: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 106 // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 740.

>>>199>>>

и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен.

10.6. Компетенция Компетенция государственного органа — это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; другими словами: принадлежащий государственному органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

В соответствии с иными трактовками компетенция — это пределы ведения, обязанность выполнять определенные задачи и функции государственного органа1; компетенция — это властные полномочия, тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг предусмотренных правовым актом вопросов, которые правомерен разрешать орган2. Другие авторы определяют понятие компетенции, характеризуя его при помощи трех важнейших признаков: 1) наличие специальных предметов ведения; 2) определение властных полномочий и пределов их применения; 3) обязанности органа3.

1 Как отмечал Б. М. Лазарев, компетенция органа государственного управления есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти.  Иными словами,  им  отождествляются  понятия компетенции и правомочия. Но Б. М. Лазарев говорит и о том, что компетенция относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям. По нашему мнению, права и обязанности являются основными элементами, составляющими полномочия государственного служащего. Разумеется, и орган управления имеет установленные в нормативном правовом акте права, функции и задачи. См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.,  1972. С. 52—71,  101—102; Бачило И. Л. Функции органов управления: Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 73—101; см. также: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.

2 См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 163.

3 См.: Кутафин О. В., Шеремет К. Ф   Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22—31.

>>>200>>>

Из понятия "компетенция государственного органа" следует термин "компетентность государственных служащих". Компетентность включает в себя полномочия, осуществляемые государственным служащим и обусловленные занимаемой им государственной должностью. Полномочия — это конкретные права, характеризующиеся распорядительством и наличием административных функций и позволяющие государственному служащему осуществлять задачи государственных органов. Иными словами, это права и способность государственного служащего решать конкретные задачи и выполнять важные функции, реализуемые при наличии у него компетентности.

Компетентность — это практическая реализация профессиональных способностей и деловых качеств работника. Компетентность представляет собой постоянную внутреннюю готовность служащих к осуществлению служебных полномочий и должна быть внутренне присуща государственному служащему.

Компетенции государственных органов соответствуют полномочия государственного служащего. Задача государственного органа — прежде всего зафиксировать свою компетенцию в нормативно-правовом акте. Далее для каждого государственного служащего необходимо разработать и утвердить должностную инструкцию, в которой определяются его полномочия, т. е. устанавливается его компетентность.

Органы исполнительной власти наделены государством специальной компетенцией, которая реализуется в специальных правовых формах, отличающихся по характеру труда служащих от правовых форм деятельности государственных органов других ветвей власти. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Зафиксированная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отличает их от органов других ветвей государственной власти, от негосударственных органов, организаций и общественных объединений.

10.7. Полномочия Полномочия — принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов.

>>>201>>>

10.8. Должностные обязанности Должностные обязанности —- обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.

10.9. Управленческая деятельность Управленческая деятельность — это форма реализации органами государственной власти и местного самоуправления целей и функций государственного управления; это особый вид труда людей, который требует соответствующей профессиональной подготовки, с тем чтобы обеспечить качественное выполнение служащими своих полномочий, подготовку и принятие правильных и законных управленческих решений. Для управленческой деятельности характерны такие качества, как подзаконность, творческий характер (т. е. высока значимость интеллектуального начала), наличие прямых и обратных связей, информационность, особый морально-психологический климат, целеустремленность, правильность, четкость. Г. В. Атаманчук определяет управленческую деятельность как "набор (совокупность) выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления"1.

10.10. Служебная деятельность Служебная деятельность — это работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (или муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов или органов местного самоуправления.

[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]

  //       // #bn {display:block;} #bt {display:block;}