Административный процесс / 6-1
.htmwww.refua.narod.ru // Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - 6-1 //
Украинская Баннерная Сеть
// // //
[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]
Глава 6. Административно-процессуальное право как отрасль российского права §1. Предмет административно-процессуального права Существование единого предмета правового регулирования и обусловленного им единого метода правового регулирования, естественно, требует иного подхода и к проблеме определения оснований деления российского права на отрасли, поскольку традиционная схема, основанная на признании наличия у каждой отрасли своего предмета и метода не дает ясного ответа на вопрос об особенностях отраслевого метода, о чем уже говорилось в предыдущей главе.
Единый предмет правового регулирования как социальная система складывается из элементов, представляющих собой предметы отраслевого регулирования. Их существование есть объективная реальность, порожденная потребностями социально-правовой среды, в которой складываются группы общественных отношений нуждающиеся в регулировании соответствующей группой норм, входящих в систему российского права.
Зарождение и постепенная консолидация тех или иных общественных отношений в системе социально-правовой среды, т.е. единого предмета правового регулирования — процесс, который, во-первых, охватывает не одну какую-то группу, а, логичнее предположить, некоторое число таких групп, возникающих и развивающихся в силу общественной необходимости в данный период времени; во-вторых, формирование этих групп, естественно, происходит с разной интенсивностью, вследствие чего в каждый данный период они находятся на разных уровнях своего развития и консолидации, что соответствующим образом отражается и на формировании адекватной группы правовых норм, регулирующих эти общественные отношения.
Таким образом, как представляется, постепенный процесс формирования отраслевых предметов правового регулирования или, иначе говоря, формирования новых групп общественных отношений в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах государственной жизни, которые, как уже отмечалось, выступают в качестве реально развивающихся элементов социально-правовой среды.
Поэтому существование предмета регулирования каждой отрасли российского права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что каждый предмет отраслевого регулирования — это, как говорится, не самоцель, не изолированное самодостаточное явление, каким он фактически предстает в существующей общетеоретической концепции, а при всей его несомненной значимости — это органическая часть более высокой системы, а именно: единого предмета правового регулирования для всей системы российского права.
Следовательно, первым критерием выделения отрасли российского права является предмет регулирования, т.е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде.
Конечно, одной констатации существования предмета регулирования как такового явно недостаточно для полноты картины, ибо группа общественных отношений, выступающая в роли своего рода «потребителя» правового регулирования, как его предмет, должна, с моей точки зрения, отвечать ряду требований.
Во-первых, эта группа отношений должна сформироваться в процессе эволюционного развития как достаточно ясно обособленная группа отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если такая характеристика не просматривается, то в данном случае речь может идти о группе норм, которая вполне может выступить как предмет правового института, формирующегося в «недрах» какой-либо отрасли, уже реально существующей в системе российского права.
Значит качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы уже существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предназначенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.
Во-вторых, формирование интересующей нас группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно, с моей точки зрения, претерпевает процесс соответствующего структурного развития, иначе говоря, процесс формирования самой структуры этой группы отношений социально-правовой среды. Процесс структурного формирования, надо полагать, явление достаточно длительное, в ходе которого данные отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, приводящие к определенной дифференциации и одновременному объединению новых видов отношений, относящихся к данной видовой группе. Словом, быстро ли, медленно ли по социальным меркам, но идет безостановочное развитие названной группы отношений. Процесс этот может определенным образом ускоряться, особенно в период преобразований общественно-экономического строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т.д.
В конечном счете рассматриваемая группа общественных отношений приобретает отчетливые черты социальной системы, имеющей свои элементы, которые взаимодействуют между собой и тем самым придают системе необходимое ей свойство целостности. В этом, как известно, проявляется действие принципа относительности систем.
Отмеченное формирование группы общественных отношений социально-правовой среды, приобретение ею системных свойств, позволяющих «претендовать» на роль отраслевого предмета — это одна сторона дела. Другая сторона, тесно связанная с первой, — это одновременная и своеобразная консолидация правовых норм, вызванных к жизни потребностями «нарождающегося» предмета отраслевого регулирования и предназначенных для воздействия на группы общественных отношений, выступающих в роли такого предмета.
В общем плане вполне логично предположить, что дифференциация и консолидация отношений данной группы определенным образом отражаются и на ее структурном развитии, формировании в ней институтов, взаимодействие между которыми и придает данной группе юридических норм системные признаки отрасли права.
Отсюда мы выходим на второй признак отрасли российского права, который можно сформулировать примерно так: наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.
Таким образом, мы имеем два признака отрасли российского права. И тем не менее картина остается неполной. Наглядно это можно показать на примере процессуальных норм российского права, группы которых заметно различаются по масштабам регулирования и, следовательно, по их социальной роли.
Для того чтобы выступать в качестве отрасли, данная группа процессуальных норм, имеющая свой предмет, а также соответствующую структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями российского права, как подсистемами одного и того же уровня. Это третий признак отрасли российского права.
Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли -гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.
В то же время, как известно, существуют и другие группы процессуальных норм, которые, в отличие от названных трех, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.
Эта группа процессуальных норм не может рассматриваться как отрасль. Для такого признания у нее нет третьего обязательного признака — взаимодействия с другими отраслями российского права на их системном уровне.
Таким образом, с моей точки зрения, признаками отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака: а) наличие своего предмета регулирования; б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом; в) способность взаимодействовать с иными отраслями, как системами одного и того же уровня[1].
Как видим, в предлагаемой конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, как было показано, метод правового регулирования со всеми его особенностями и оттенками обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, стало быть, не может принадлежать каждой отрасли, обслуживая ее потребности в составе трех типов правового регулирования.
Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания за данной группой норм статуса отрасли российского права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права.
Эти соображения лежат в основе анализа административно-процессуального права, — реально существующей большой группы правовых норм, регулирующих весьма широкий круг разнообразных общественных отношений. Задача состоит в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм, показать особенности ее внутренней организации, т.е. их системы, и наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему российского права.
Проблема предмета административно-процессуального права, а также вариант ее решения были предложены мной в докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права», защищенной в 1968 г. на юридическом факультете Ленинградского государственного университета. Насколько можно судить по литературе, вопросы общетеоретического плана, связанные с административно-процессуальным правом, должным вниманием не пользуются, если не считать отдельных высказываний констатирующего характера, к тому же не всегда достаточно логичных.
Вот как это представлено в одном из нынешних учебников по теории государства и права. Приведу предложенную авторами схему построения системы российского права:
Международное право
Конституционное право
Конституционно-процессуальное право
Уголовное право
Административное право
Гражданское право
Уголовно-процессуальное право
Административно-процессуальное право
Гражданско-процессуальное право
Уголовно-исполнительное право
Финансовое право Земельное право
Семейное право Трудовое право
Аграрное право
Далее в тексте дается краткая характеристика названных отраслей российского права, среди которых административно-процессуальное право вообще больше не упоминается[2], что выглядит по меньшей мере странно.
Автору данной монографии, как человеку, впервые в отечественной правовой науке поставившему вопрос о существовании административно-процессуального права еще в конце 60-х годов, вовсе не безразлично возрастание интереса к данной проблематике со стороны ряда ученых. Это, несомненно, явление положительное, хотя, естественно, не со всеми высказываниями современных авторов можно согласиться, причем по ряду принципиальных соображений. Вот один из примеров.
Разделяя мнение И.Н.Сенякина, что «право не существует вне законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право», П.И.Кононов пишет: «Отрасль права должна объективно существовать в виде содержательной части соответствующей обособленной системы нормативных правовых актов либо одного обособленного кодифицированного нормативного акта. Например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право существуют как отрасли права благодаря тому, что в системе законодательства имеются обособленные нормативные акты, содержащие нормы этих отраслей — Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодекс. Если бы не было таких обособленных нормативных актов, не существовало бы и указанных отраслей права»[3].
Следует расценить как заблуждение механическое отождествление двух категорий: системы права и системы законодательства. Дело в том, что система права — это явление объективное, иным оно просто не может быть, чего ни в коем случае нельзя сказать о системе законодательства.
Вот несколько авторитетных свидетельств на этот счет. «Первая и основная особенность системы права, — по мнению М.Д.Шаргородского и О.С.Иоффе, — состоит в том, что она составляет объективное структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых им общественных отношений...
Поскольку система права выражает его объективное структурное качество, она может быть выявлена и познана, а также подвергнута дальнейшему совершенствованию в пределах свойственных ей объективных качеств»[4]. Это было сказано несколько десятилетий тому назад, но и в малейшей степени не утратило своего значения и сегодня.
А вот свидетельство из современного источника. Д.А.Керимов пишет: «... Фактическое существование определенных общественных отношений, имеющих правовую природу, может не соответствовать как законодательству в целом, так и отдельным законам. Тогда возникает глубокое противоречие между правом и законодательством. Акт государственной воли выступает в роли «подлинного закона» только тогда, когда в его лице бессознательный естественный закон свободы становится сознательным государственным законом.
Сказанное свидетельствует о том, что право следует понимать не только как сумму законов, установленных государством. И генетически, и функционально, и с точки зрения развития оно представляет собой определенную систему общественных отношений, природа которых объективно имеет правовой характер и которые именно в силу этого, так сказать, вынужденно, требует правового выражения или законодательного оформления...
Если право -- это прежде всего сама жизнь, а не формально-абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон как выражение государственной воли призван быть точной, в научном плане безупречной формулировкой выражающей объективно существующее и развивающееся право... Законодатель обязан подразумевать под правом саму действительность, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, определено и дано реально существующими общественными отношениями, тенденциями, закономерностями из развития»[5].
Некоторые иллюстрации к сказанному применительно к современному российскому законодательству и его соотношению с российским правом. По свидетельству министра внутренних дел Б.Грызлова, большая группа российских депутатов препятствует принятию законов о коррупции[6].
А как можно расценить законодательство, которое на протяжении многих лет активно внедряет принцип объективного вменения, искусственно распространяя административную ответственность на предприятия, учреждения, организации, словом, на коллективных юридических лиц[7].
В этой связи полностью разделяю особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Кононова в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «АвтоВАЗ» и «Комбинат Североникель», обществ с ограниченной ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью «Совместное российско-южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина А.ДЛулкова». Отметив, что в некоторых статьях Таможенного кодекса Российской Федерации, например, в 230-й признак вины, как обязательный во всех случаях, в понятие нарушения таможенных правил не включается, ограничиваясь лишь самим фактом правонарушения, судья А.Кононов отмечает, что все дело в «ведомственном интересе, поскольку существенным образом облегчают таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины. Здесь можно привести пример из практики Европейского суда по правам человека, который в своем решении по делу Функе от 25 февраля 1993 г. указывал, что особенности таможенного права не могут оправдать отступлений от презумпции невиновности.
Положения ст. 49 Конституции Российской Федерации о принципе виновной ответственности, презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном, так и в равной мере в административном праве, что общепризнано в отечественной правовой доктрине. То, что ответственность за нарушение таможенных правил носит публичный и именно административно-правовой характер, неоднократно отмечалось Конституционным Судом Российской Федерации (например в Постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь в отличие от гражданско-правовой ответственности существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти, гарантии соблюдения прав и свобод».[8]
Система права и система законодательства отличаются между собой и по особенностями структурной организации. Система отраслей российского права в интерпретации одного из учебников по теории государства и права приведена на одной из предыдущих страниц.
А вот как выглядит система отраслей законодательства согласно общеправовому классификатору отраслей законодательства, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г.
Основы государственного строя;
Гражданское законодательство;
Законодательство о браке и семье;
Гражданско-процессуальное законодательство;
Арбитражный процесс;
Законодательство о трудоустройстве и занятости населения;
Законодательство о труде;
Законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении;
Законодательство о финансах и кредите;
Законодательство по общим вопросам народного хозяйства;
Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности;
Законодательство о промышленности;
Законодательство о капитальном строительстве и капитальном ремонте;
Законодательство о градостроительстве и архитектуре;
Законодательство о сельском хозяйстве и аграрно-промышленных комплексах;
Законодательство о торговле;
Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве и бытовом обслуживании населения;
Законодательство о транспорте и связи;
Законодательство об образовании;
Законодательство о науке;
Законодательство о культуре;
Законодательство об охране здоровья граждан;
Законодательство о физическом воспитании населения;
Законодательство по общим вопросам охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов;
Законодательство о земле;
Законодательство о недрах;
Законодательство об охране и использовании лесов;
Законодательство об охране и использовании вод;
Законодательство об охране и использовании животного мира;
Законодательство об охране атмосферного воздуха;
Законодательство о геодезии и картографии;
Законодательство о гидрометеорологии;
Законодательство о государственной службе;
Законодательство об обороне;
Законодательство о государственной безопасности;
Таможенное дело;
Законодательство об охране общественного порядка;
Суд. Юстиция. Прокуратура;
Уголовное законодательство;
Уголовно-процессуальное законодательство;
Уголовно-исполнительное законодательство;
Законодательство об административной ответственности;
Внешняя политика и международные отношения;
Международное частное право и процесс. Внешнеэкономические отношения;
Межгосударственные структуры стран СНГ.
Как видим, система права и система законодательства в ее официальном закреплении заметно друг от друга отличаются, хотя, несомненно, тесно связаны между собой.
Весьма сомнительным представляется аргумент, согласно которому наличие обособленного нормативного акта является необходимым признаком отрасли права. Можно привести немало примеров, опровергающих это положение. Мне, как современнику того периода, хорошо помнится то хаотическое состояние законодательства об административной ответственности, которое существовало до введения в действие с 1 января 1985 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Этот, несомненно «обособленный» нормативный акт привел все в систему, но можно ли на этом основании сказать, что родилось, так сказать, административно-взыскательное право?
С другой стороны, в 1998 г. принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, в 2001 г. — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Возможны и другие кодексы, охватывающие соответствующие отрасли российского законодательства. Но это вовсе не означает, что сложились и одноименные отрасли системы российского права.
Словом, в рассматриваемой концепции, на мой взгляд, причина и следствие поменялись местами. Отраслью российского права признается группа норм не потому, что законодатель принял соответствующий кодекс, а как раз наоборот: реальное существование отрасли, как отражение реального существования определенных общественных отношений, потребовало определенной систематизации нормативного материала. Если позволяют обстоятельства — принимается соответствующий закон в форме кодекса. При этом ясно, что такая отрасль, как материальное административное право никогда не будет иметь единого «обособленного» кодекса, чего как раз нельзя сказать об административно-процессуальном праве, для нужд которого в принципе возможно и необходимо разработать Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Такая идея впервые была выдвинута и облечена в первичную форму проекта соответствующего акта в моих работах конца 60-х годов.
П.И.Кононов пишет: «В связи с наличием у административно-процессуальных норм собственного предмета регулирования должна иметься объективная возможность обособления этих норм в отдельную самостоятельную группу, отделения их от норм других отраслей права. Эта обособленность просматривается при соотношении административно-процессуальных норм и не являющихся административными иных правовых норм, например, норм гражданского, семейного, земельного, финансового права, регулирующих существо разрешаемых в ходе административного процесса дел. Прямой связи между административно-процессуальными нормами и нормами указанных отраслей не существует»[9].
Однако это не соответствует действительности ни в принципе, ни в конкретных проявлениях. Взять, к примеру, институт обязательной государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этом институте, так сказать, материальная его сторона — право на недвижимость, — гражданско-правовая, а процессуальная — представлена административно-процессуальными нормами, регулирующими порядок этой регистрации. А нам говорят, что прямой связи между этими нормами нет.
Поскольку проблема, о которой ведется дискуссия, явно выходит за рамки чисто отраслевой проблематики и, поскольку она связана с одним из фундаментальных положений общей теории права о соотношении отрасли права и отрасли законодательства, придется привести еще несколько выдержек из упомянутой работы П.И.Кононова, сопроводив их соответствующими комментариями.
«... Обособленные нормативные акты, содержащие административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения отдельных видов индивидуальных юридических дел, не взаимосвязаны между собой, не образуют единой системы законодательства. Отсутствие такой системы связано в свою очередь с отсутствием единого кодифицированного нормативного акта, в котором систематизировались бы основополагающие административно-процессуальные нормы, определяющие общие начала административного процесса и общие правила осуществления отдельных видов административных производств. На основе такого кодифицированного акта могла бы быть построена стройная система административно-процессуального законодательства»[10].
Правильно, система законодательства, но не система права, ибо - это различные юридические категории, между которыми существуют «две большие разницы». Попутно отмечу, что автор настойчиво проводит идею наличия единого кодифицированного акта, как неотъемлемого признака и отрасли законодательства и, следовательно, отрасли права. Очень скоро этот тезис обернется против своего создателя. Поскольку тезис является едва ли не главным «несущим» элементом предлагаемой конструкции, его уязвимость соответственно отразится и на целостности самой конструкции.
«Административно-процессуальное законодательство, — считает П.И.Кононов, — даже его формально обособленная от административного законодательства часть, не образует системы, поскольку отсутствует единый системообразующий кодифицированный нормативный акт.
Административно-процессуальное законодательство неразрывно связано с административным, даже та его часть, которая формально обособлена от него в виде отдельных административно-процессуальных актов. Тем самым административно-процессуальное законодательство является составной, органической частью административного законодательства»[11].
Оставляя в стороне частные замечания, следует сказать о наиболее важном: позиция П.И.Кононова не учитывает того принципиального обстоятельства, что Конституция Российской Федерации рассматривает административное и административно-процессуальное законодательство как две самостоятельные, хотя, разумеется, и связанные между собой отрасли российского законодательства!
И, наконец, главный вывод моего оппонента: «...Для существования административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли не имеется пока объективной основы в виде реально существующей обособленной системы соответствующих нормативных актов, основанной на общем, кодифицированном системообразующем нормативном акте. В этой связи можно вести речь лишь об искусственном обособлении административно-процессуального права как отрасли. Объективно, в настоящее время в качестве самостоятельной отрасли права может рассматриваться лишь административное право, выраженное в виде реально существующего административного законодательства, объединяющего пока материальные и процессуальные нормы. Данная точка зрения поддерживается и ДН.Бахрахом. По мере развития и систематизации внутри административного законодательства административно-процессуальных норм будет формироваться самостоятельное административно — процессуальное законодательство, а, следовательно, и самостоятельная отрасль права — административно-процессуальное право (курсив мой. -В.С.)»[12].
Здесь, к сожалению, немало путаницы и заблуждений.
Во-первых, объективной основой отрасли права является реально существующая система общественных отношений, а не «обособленная система нормативных актов», как ошибочно полагает П.И.Кононов. Отсюда, как говорится, и все последствия. Оказывается, сначала надо подождать, пока не будет сформировано самостоятельное административно-процессуальное законодательство, а только потом можно будет говорить о возникновении и оформлении одноименной отрасли права. Тут, как говорится, комментарии излишни.
Во-вторых, мнение ПИ.Кононова разделяет Д.Н.Бахрах. И здесь надо применить формулу: «с точностью до наоборот» - не Д.Н.Бахрах разделяет точку зрения П.И.Кононова, а П.И.Кононов разделяет точку зрения Д.Н.Бахраха по той простой причине, что впервые этот тезис был предложен Д.Н.Бахрахом более 30 лет назад, еще в 1969 г., в работе «Советское законодательство об административной ответственности» (Пермь, 1969), впрочем, не исключено, что это могло быть им высказано и раньше.
В-третьих, похоже, что П.И.Кононов «своими собственными руками» разрушил созданную им конструкцию. Как уже было отмечено, по мнению П.И.Кононова «отрасль права должна объективно существовать в виде обособленной системы нормативных правовых актов либо единого обособленного кодифицированного акта». (С. 62). Но в том-то и состоит примечательность данной ситуации, что эти требования, выдвинутые П.И.Кононовым, абсолютно неприменимы к материальному административному праву, однозначно признанному автором в качестве единственной отрасли, которая выражена в реально существующем административном законодательстве. И здесь все с «точностью до наоборот» - пожалуй, более «растрепанного» законодательства, чем современное административное законодательство, трудно придумать, не говоря уже о том, что совершенно бессмысленно (по объективным основаниям) ждать наличия в административном законодательстве «общего кодифицированного системообразующего нормативного акта».
И еще одно соображение относительно соотношения понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства». В течение сравнительно короткого периода советское гражданское законодательство сменилось российским гражданским законодательством. Причем изменения в законодательстве произошли коренные. Но гражданское право как отрасль права — ив прошлом, и теперь остается отраслью права, сохранившей облик и содержание именно гражданского права.
На мой взгляд, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли российского права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием по крайней мере следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.
Во-первых, на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит ее имя. Подобная обусловленность определяется прежде всего назначением любой процессуальной отрасли — обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей, и главным образом своей одноименной материальной отрасли[13].
Так, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например, гражданское процессуальное право «обслуживает» гражданское материальное право и ряд примыкающих к нему иных материальных отраслей; административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию материального административного права и ряд иных материальных отраслей; аналогичным образом проявляется связь между материальным и процессуальным уголовным правом.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных первые отнюдь не могут рассматриваться как производные от вторых[14].
Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно: фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.
Стало быть, в сферу действия того или иного процессуального права «попадает», в сущности, соответствующее материальное правовое отношение. Иначе и быть не может, ибо фактическое отношение, приобретая форму правового отношения с целью достижения правового результата может это сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм, регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юридического результата.
Удивительно, но факт, как пишет П.И.Кононов, «прежде всего необходимо признать, что административно-процессуальные нормы ... регулируют специфические общественные отношения, возникающие в ходе разрешения компетентными административными органами индивидуальных юридических дел, а значит имеют свой предмет регулирования. Причем ... предметом регулирования административно-процессуальных норм являются только процессуальные отношения, возникающие между сторонами и другими участниками административного процесса в ходе возбуждения и разрешения индивидуальных дел. Никакие материальные отношения в рамках административного процесса не возникают и административно-процессуальными нормами не регулируются»[15].
В приведенном абзаце прямо-таки собрание серьезных неточностей.
Во-первых, неправильно считать, что административно-процессуальные нормы, равно как и любые иные процессуальные нормы, регулируют общественные отношения, хотя бы и специфические. Как известно, согласно общей теории права общественными (или фактическими) считаются те отношения, которые, скажем, в данный момент не урегулированы какой-либо правовой нормой. Это значит, что «первичное» регулирование нуждающегося в этом фактического отношения осуществляется исключительно материальной правовой нормой, для этого варианта фактического отношения специально предназначенной. Это, далее, значит, что до «встречи» с подлежащей материальной нормой фактическое, т.е. «просто» общественное отношение, не может попасть в сферу действия процессуальной нормы. Наконец, это значит, что любые процессуальные нормы, а не только административно-процессуальные, регулируют не «общественные» отношения, как считает П.И.Кононов, а уже несколько иные, которые ко времени встречи с процессуальной нормой успели приобрести дополнительное качество: к этой встрече они «пришли» уже в форме правового отношения, регулируемого соответствующей материальной правовой нормой, не утратив, разумеется, свойств отношения фактического.
Во-вторых, то, что ПИ.Кононов называет «индивидуальными юридическими делами», на самом деле и есть не что иное, как материальные правовые отношения, причем не обязательно административно-правовые, ибо, как известно, административно-процессуальные нормы «обслуживают» потребности ряда иных отраслей материального права. Главное в том, что фактическое общественное отношение (в интерпретации П.И.Кононова — «индивидуальное юридическое дело») необходимо приобретает форму материального правового отношения. Это для фактического отношения второй неизбежный этап его развития.
В-третьих, как пишет П.И.Кононов, «предметом регулирования административных норм являются только процессуальные отношения». С этим, собственно, никто не спорит, имея, однако, в виду, что этот предмет является, образно говоря, трехслойным. Если называть «слои» в логической последовательности, то они выглядят так: фактическое отношение — материальное правовое отношение — процессуальное отношение.
В-четвертых, тезис «никакие материальные отношения в рамках административного процесса не возникают и административно-процессуальными нормами не регулируются» вообще невозможно понять.
Закономерен вопрос: куда же тогда девается все то, что привело фактическое отношение к его третьему состоянию, по завершении которого - конечный юридический результат? Все дело в том, что упомянутое административно-процессуальное отношение не перестало одновременно быть и материальным административно-правовым отношением.
Простой пример. Гражданин обратился с жалобой в орган исполнительной власти. Спрашивается, возникает ли между этими субъектами правовое отношение, и если возникает, то какое именно? Ответ может быть только один: возникает материальное административно-правовое отношение. Вступают в действие регуляторы, обеспечивающие установленный законом порядок рассмотрения данного «индивидуального юридического дела», — это административно-процессуальные нормы. Теперь, если следовать логике рассматриваемой позиции, материальное административно-правовое отношение вместе с материальными нормами исчезло, остался, так сказать, «один порядок реализации»... только чего?
Конечно, материальное административно-правовое отношение никуда не исчезло, оно остается до полного завершения данной ситуации. С принятием, предположим, положительного решения по жалобе гражданина прекращаются и материальные и процессуальные административно-процессуальные отношения.
Единственно, пожалуй, с чем можно согласиться в заключительной части формулировки П.И.Кононова, так это с тем, что присутствующие здесь обязательно материальные правовые отношения, действительно административно-процессуальными нормами не регулируются, поскольку это делают одновременно с ними материальные нормы, которые никуда не деваются.
Продолжая характеристику предмета административно-процессуального права, следует отметить, что на этот предмет, несомненно, влияние оказывает и наличие соответствующего вида процесса -гражданского, административного и уголовного. Как уже отмечалось в данной монографии, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления.
Вообще, надо сказать, что нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных органов государственной власти составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На предмете процессуальной отрасли российского права несомненно отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей они участвуют в необходимых масштабах в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права.
Для того, чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, прежде всего должно обратиться к характеристике предмета материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Следует при этом сделать необходимую оговорку: в рамках данной монографии не ставится задача анализа предмета материального административного права. Это большая самостоятельная проблема, которой и прежде, и в настоящее время уделяется неослабное внимание.
Полностью разделяю мнение, согласно которому предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти»[16].
Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т.е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования[17].
В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:
а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;
б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые (отношения) связаны с решением задач государственного управления, т.е. осуществления исполнительной власти, и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;
в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.
Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача — регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т.е. определенную разновидность процесса, — с другой.
Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами.
В конечном счете можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации.
[1] Профессор И.В.Панова пишет: «Мы разделяем мнение основоположника административно-процессуального права в нашей стране В.Д.Сорокина о том, что административно-процессуальные нормы обладают всеми необходимыми признаками отрасли российского права. В соответствии с признанной в теории права позицией реально существующая группа правовых норм может являться отраслью российского права, если соответствует трем требованиям: а) имеет свой предмет правового регулирования (т. е., группу общественных отношений, отличающихся от иных групп качественной характеристикой); б) имеет соответствующую степень своей внутренней организации (т. е. систему, позволяющую этой группе отношений выступать в качестве элемента системы права в целом, что, в свою очередь, влечет наличие обособленной нормативной базы); в) обладает способностью взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом (т. е. с системами такой же степени организации аналогичного уровня) с помощью метода правового регулирования. Наличие всех трех взаимосвязанных факторов позволяет рассматривать группу правовых норм в качестве отрасли российского права». (См.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, Приволжское книжное издание. 2001. С- 77).
[2] См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник для вузов. М., Спарк, 1998. С. 222-227
[3] Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 62
[4] Шаргородский М.Д., Иоффе О. С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. №6. С. 103.
[5] КеримовД.А. Методология права. С. 349-350
[6] Российская газета. 2001. 7 июня
[7] См.: Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. №1. (Статья затем была включена в «Ежегодник российского права» за 1999 год. М., Норма. 2000. С. 153-162).
[8] Российская газета. 2001. 6 июня.
[9] Кононов П.И. Административные процесс в России... С. 63
[10] Там же. С. 65.
[11] Там же. С. 65-66.
[12] Там же. С. 66
[13] См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., Госюриздат, 1961. С. 130.
[14] Уголовно-процессуальное право связано с уголовным правом, и связь эта очень тесна. И тем не менее уголовно-процессуальное право есть отдельная от уголовного права отрасль права, не часть уголовного права, не форма уголовного права, и не производное от уголовного права. См.: Строгович М.С. Уголовно-процессуальное право в системе советского права // Советское государство и право. 1957. №4. С.103.
[15] Кононов П.И. Административный процесс в России... С. 62-63
[16] Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. М., Юристь, 2000. С. 19
[17] Там же. С. 21
[ Назад ] [ Домой ] [ Вверх ] [ Следующий ]
// // #bn {display:block;} #bt {display:block;}