§§ 8—9. Хіх ғ. 60—90-жылдарындағы ресейдің қазақстандағы әкімшілік, сот реформалары

1867—1868 жылдардағы реформаның дайындалуы. Дала комиссиясы. Қазақстанның Ресей құрамына қосылуының аяқталуы империяның Қазақ өлкесіне байланысты саясатына біршама түбірлі өзгерістер әкелді.

Жетісу мен Оңтүстік Қазақстанды   жаулап алғаннан кейін, патша үкіметі аймақтағы ағылшындарды ығыстырып шығарған болатын. Ыңғайлы халықаралық жағдайды пайдаланып, Ресей империясы өзінің алысты болжайтын саяси мүдделерін басшылыққа ала отырып, Қазақстанда отаршылдық тәртіпті күшейтуді қолға алды.

Патша үкіметінің отаршылдық саясатының осылайша өзгеруінің айқын көрінісі — қазақтарды басқару туралы 1867—1868 жылдардағы әкімшілік реформасы.

1867—1868 жылдардағы патша үкіметі реформасының негізгі мақсаты — қазақ өлкесінде отаршылдық тәртіпті нығайтуға бағытталды. ХІХ ғасырдың екінші жартысындағы Ресейдің өз ішіндегі реформалық өзгерістер де бұған едәуір ықпалын тигізді. Капитализмнің кеңінен  дамуы үшін де Қазақстандағы бұрынғы басқару жүйесін өзгерту қажет болды.

Осы міндетті жүзеге асыру үшін ХІХ ғ. 60-жылдары басында қазақтардың саяси әкімшілік, сот ісін басқару жүйесін қайта құрудың жобасын әзірлеуге Сібір комитетінің басшысы Бутковтың төрағалық етуімен арнаулы комиссия құрылды.

Комиссия Орынбор және Батыс-Сібір генерал-губернаторы қазақтарын екі түрлі басқаруды жойып, билік бір адамның қолына жинақталуы қажет деп  тапты. Бүкіл қазақ даласын екі — Батыс және Шығыс облыстарға бөліп басқаруды ұсынды.

Бутков комиссиясы өзінің жасаған жобасын Орынбор генерал-губернаторы Безакқа тапсырады. Жобамен танысқан генерал-адъютант Безак Орынбор қазақтарының облыстық басқармасынан  Бутков жобасына байланысты пікірін білдіруді сұрайды. 1864 ж. 12 желтоқсанда Әскери және Ішкі істер министрлігінің бас қосқан комитеті мәжілісінде Бутков комиссиясының аталған жобасы мақұлданбады. Қазақтарды болашақтағы басқару құрылымы мәселесін енді үкімет дала комиссиясына беру қажет деген шешім қабылдады. Ішкі істер министрі кеңесінің мүшесі статс-кеңесші, полковник Гирс төрағалық еткен бұл дала комиссиясының құрамына аталған министрліктердің әрқайсысынан екі өкіл және Орынбор өлкесі мен Батыс Сібір өлкелері әкімшіліктерінің мүшелері енді. Комиссияға қазақ даласын аралап, жергілікті көшпенділер өмірімен танысып, болашақтағы әкімшілік басқару негіздері туралы жоба жасау міндеті жүктелді.

Қазақ даласына іссапарға шыққан комиссияның назарына төмендегідей бағдарламалық сұрақтар белгіленді:  Жаңа билік қандай болуы керек? Бұрынғы тәртіптерді, сұлтан қызметтерін қалдырудың қажеті бар ма? Қазақтардың жауынгерлік қабілеті қандай? Олардан әскери бөлімдер құруға бола ма? Өлкедегі сот ісі қандай болуы керек? Салық салудың тәсілдері мен мөлшерін белгілеу және қазақтарды отырықшылыққа көшіру қажет пе? Қазақ жерлерін отарлауды қалай күшейтуге болады? Қазақстандағы мұсылмандықтың таралуы қандай дәрежеде?

Гирс комиссиясы 1865 ж. 27 маусымда Орынбор, Батыс Сібір және Түркістан өлкесін аралауға шықты. Петербургтен Омбыға 15 шілдеде жеткен комиссия туралы қауесет хабарлар бүкіл қазақ даласына тарап үлгерді. Алайда реформа дайындығы астыртын, халықтан жасырын жүргізіліп жатқан-тын. “Халықтың жағдайын жақсартатын, оларды сұлтандардың үстемдігінен босататын ізгілікті реформаның” жасалу барысы құпия түрде жүргізілді.

Патша үкіметінің қазақ даласында әзірлеп жатқан әкімшілік-сот құрылысы реформасының үлгісін алғаш рет сынға алғандардың қатарында Ш.Уәлиханов (1835—1865) тұрды. Ш.Уәлиханов “Сот реформасы туралы хат” атты Омбыда жазылған әйгілі еңбегінде қазақ даласындағы сот реформасы жайлы айта келіп, “Біз қабылдағалы отырған реформа сол халықтың мүддесі, пайдасы үшін жасалынып отырғандықтан, оның материалдық мұқтаждығына шақталуы әрі сол қоғамның ұлттық мінез-құлқына сай келуі қажет. Бұл жағдайдан тыс жасалынған өзгерістің бәрі де зиянды әрі аномал (жат) құбылыс ретінде қауымды айықпас дертке шалдықтырып, тұралатып, мешеулетуі мүмкін екендігін” де ескертеді. Өкінішке орай, Шоқанның бұл демократиялық көзқарастары кезінде ескерусіз қалды.

1865—1866 жылдары қазақ даласын аралап шыққан комиссия қазақ жерлерін басқару туралы жаңа “Ереженің” негізін жасау барысында екіге бөлінді. Олардың бір тобы қазақ даласын жоғарыдан тағайындалған шенеуніктер басқаруы қажет деп санады, ал енді бір тобы қазақтардың өздерін-өздері басқаруын жартылай қалдыру керектігін алға тартты.

Комиссияның қорытындысы мен жобасы әскери министр, генерал Милютин төрағалық еткен ерекше комитеттің ұзақ талқылауынан өткеннен кейін императордың бекітуіне жіберілді.

1867 ж. 11 шілдеде ІІ Александр Жетісу және Сырдария облыстарын басқару туралы, 1868 ж. 21 қазанда Торғай, Орал, Ақмола және Семей облыстарын басқару туралы реформалардың жобасына қол қойды.

Осылайша қазақ халқын басқару жөніндегі ережелер жобасы патша үкіметі аппаратында, отаршыл билік өкілдерінің белсенді араласуымен жоғарыдан дайындалды.

1867—1868 жылдардағы және 1886—1891 жылдардағы әкімшілік басқару мен салық жүйесіндегі өзгерістер. (Қосымша беттегі картаны қараңдар). Ресейдегі капитализмнің қарыштап дамуы ұлт аймақтарының, соның ішінде Қазақстанның рөлін өсірді. Қазақстан — шикізат пен арзан рынок көзі еді. Қазақстан өлкесінің жері мен қазба байлығын тезірек игеру үшін қазақтарды басқаруды Ресейдің әкімшілік-саяси жүйесімен жақындастыру  қажет еді. 

Қазақстандағы буржуазиялық реформалар бағыты Ресейдің қазақ даласындағы позициясын нығайтуға бағытталды. ХІХ ғ. бірінші жартысындағы басқару жүйесі ескіріп, жергілікті басқару шекаралық басқарумен  бірігіп кеткен еді.

1867—1868 жж. Қазақстан аумағы 3 генерал-губернаторлық пен 6 облысқа кірді. Қазақстандағы отарлаушы әкімшіліктің жоғары өкілі — генерал-губернаторлар болды. Олар өлкенің бүкіл әкімшілік-полициялық аппаратын басқарды, яғни өз қарамағындағы аумақтың тыныштығына жауап берді. Басқаша айтқанда, Ресей империясының жоғары заңдарының орындалуын қадағалады, яғни 1867—1868 жж. реформа бойынша Батыс Сібір, Орынбор, Түркістан өлкелерінің басшыларына неғұрлым басым құқықтар берілді:

1) Әскери қолбасшы, соның ішінде казак жасағының атаманы;

2) Кең түрдегі әкімшілік функция (уезд бастығын тағайындау, т.б.);

3) Сот функциясы (уездік соттарды бекітті).

Соның ішінде Түркістан генерал-губернаторына кең құқықтар беріледі, себебі Ұлы жүз Ресей империясына ең соңында  кіргендіктен, өлкенің қашықтығынан көрші елдермен дипломатиялық қатынас орнату сияқты, т.б. міндеттерді атқарды. Облысты әскери губернатор басқарды. Үш билік: әкімшілік, сот билігі ісіне бақылау, әскери билік әскери губернаторлардың қолына жинақталды. Әскери губернаторлар облыс аумағындағы (Сырдария, Торғай облыстарынан басқа) казак әскерінің атаманы болып саналады. Бұл ережелер “уақытша” деп аталып, уақытша статус алғандықтан, тек 1886 ж. Түркістанда, 1891 ж. Далалық өлкеде өз заңды күшіне енді  (36-беттегі сызбаны қараңдар).

Міне, осы құрылған әкімшілік, әскери, полициялық аппаратты ұстап тұру үшін орасан зор қаржы керек еді. Орта Азия мен Түркістанның Ресейге қосылуы аяқталғаннан кейін де осы бір орасан зор аумақта 50 мыңдық армия сақталып қалды. Әкімшілік аппаратты, әскерді өлкелік бюджет асырауға тиіс болды.

Жергілікті тұрғындардан салық жинау жүйесі қайтадан жасалды. Бұрынғы түтін салығына земстволық алымдар қосылды. Олардың мөлшері де жылдан-жылға өсіп отырды. Отырықшы аймақтарда жер салығы деп аталып, жер өңдеуші салықты тек ақшамен күзде төлеуге тиіс болды. Земстволық салық әкімшілікті ұстауға, көпір, жол жөндеу мен дайындауға жұмсалды.

Көшпелі және жартылай көшпелі тұрғындардың негізгі салығы 1865 ж. 1,50 т болса, 1867—1868 жж. 2,75 т — 3 сом болып кейін біртіндеп өсу барысында 1882 ж. 4 сомға жетті. Олар тағы да земстволық немесе қоғамдық салықтар (ауыл старшыны мен түземдік әкімшілікті ұстау үшін), т.б. ақшалай алымдар төлеуге тиіс болды.

Әрбір қазақ  шаңырағы  мынандай мөлшерде салық төлеп тұрды: түтін салығы — 4 сом, земство салығы — 1 с. 25 т., қоғамдық салықтар (жеке салықтар) — 1 с. 25 т.; мектептерге — 50 т., барлығы 7 сомды құрады.

Әлеуметтік жағдайына қарамастан кедей мен байларға салық мөлшері бірдей белгіленді. Әрі малдың бағасы ең төмен  кезі — күзде төлеуге тиіс болды. 1890 ж. басында Әулиеата базарында 1 қой бағасы 1 с. 20 тиыннан 2 сомға дейін, көктемде 5—6 сом болды. Жер өңдеушілер хараж, танап салығы, зекет (тауардан алынатын салық) сияқты салықтар төледі.

а) Хараж бойынша өнімнің 1/10-і мөлшерінде заттай немесе ақшалай құнын төледі;

ә) Танап салығы ақшалай (1 танап — 1/8 десятина) танап мөлшеріне қарай белгіленді;

б) Зекет тауар құнының 1/40 мөлшерінде алынды.

Осылайша, отарлаушы Ресейдің салық саясаты әр түрлі  әлеуметтік топтардың қарсылығын тудырды, мал өсірушілер мен отырықшы тұрғындар салықтың өсуіне наразы болды.

Әрбір уезд болысқа, болыс ауылға бөлінді. Бір болыста — 2 мың, бір ауылда — 200 түтіннен аспауы керек болды. Патша үкіметі қазақ болыстары мен ауылдарында отарлық биліктің мықты тірегі болатын жергілікті әкімшілік құруға тырысты. Болыс пен ауыл старшындарын (селолық қоғамды, ақсақалдар қоғамын) сайлау “сатып алу” арқылы жүрді.

Сот жүйесіндегі өзгерістер. Сот билігінің органдарына мыналар жатты: уездік соттар, әскери-сот комиссиялары, облыстық басқарма және үкімет сенаты. Бұл сот мекемелерінің барлығы жалпы империялық заң негізінде жұмыс істеді. Облыстық басқарманың жалпы жиналысында құны 2 мың сомға дейінгі істер түпкілікті шешілді.

Қазақтардың билер соты сақталды. Сырдария облысында ол қазылар соты деп аталды. Бірақ билерді де болыс бастықтары сияқты 3 жылға сайлайтын болды. Қазақтардың арасындағы істерді шешуге әрбір болыстан 4-тен — 8-ге дейін билер сайланды. Сайланған билерді губернатор бекітті, алайда оларға жалақы төленбеді. Дегенмен әрбір шешілген істен билік  деп аталған кесімнің 1/10 бөлігін алуына рұқсат етілді. Билер соты 300 сомға (150 қой, 15 жылқы) дейінгі істерді шеше алды, бірақ олардың шешімі 30 сомға дейінгі істер үшін ғана түпкілікті бола алды. Сырдария облысында қазылар соты 100 сомға дейінгі істі түпкілікті шешті. Құны 300 сомнан асатын істер үшін билердің болыстық және төтенше съездері шақырылды. Олар құны 500 сомға (25 жылқы, 250 қой) дейінгі істерді түпкілікті шеше алды. Ал 500 сомнан асатын істерді бекітуге уезд бастығы облыстық басқармаға жіберіп отырды. Облыстық басқармаға келіп түскен түрлі уезге жататын болыстарға қатысты іс жөнінде билердің төтенше съездері шақырылды.

1886—1891 жж. реформаларда империялық соттар күшейтілді. “Ереженің” ІІ тарауы “Сот құрылысына” арналды. Түркістан өлкесін басқару туралы “Ереже” бойынша қазақ даласында империялық типтегі соттар құрылды: 1) Мировой (бітістіруші) судьялар; 2) Облыстық соттар; 3) Жоғарғы сот инстанциясы — Үкіметтік сенат болды.

1867 ж. Ережеден айырмашылығы — әскери соттар алынып тасталды. Халық соты (билер соты) сақталып қалды. Облыс шеңберінде облыстық соттар құрылды, ал уездерде және ірі қалаларда мировой судьялар тағайындалды. Оларды Әділет министрі тағайындады.

Жергілікті халық арасындағы қылмыстар мен қылмыстық әрекеттер халық сотының қарамағында қалдырылды. Әдетте қылмыстық және азаматтық істерді қарау билердің қарауынан басталды. Әскери губернаторлар бекіткен халық соттары (қазылар соты) Қазақстандағы отаршылдық сот жүйесінің ең соңғы буыны болды. (Халық соты ®, бітістіруші сот ®, облыстық сот ®, Сенат).

Жер мәселесі мен 80—90-жылдардағы әкімшілік жүйедегі өзгерістер (қосымша беттегі картаны қараңдар). “Уақытша Ереженің” отарлық сипаты патша үкіметінің жер саясатынан көрініс тапты. Жер мемлекеттің меншігі деп жарияланды.

1886 ж. Ереженің ІІІ тарауында жер мәселесі туралы “Мал жайылымы алып жатқан мемлекет меншігіндегі жерлер көшпенділердің қоғамдық пайдалануына беріледі” (270-тармақ) делінсе, 1891 ж.  Ережеге мына бап қосылып, жерді күштеп тартып алуға заңдық негіз қаланды: “Мал жайы­лым­дары алып жатқан жерлер, сонымен қатар жер қойнауы мен ормандар да мемлекет меншігі деп танылады” (119-тармақ).

“Көшпенділерден артылып қалған жерлер мемлекеттік мүлік министрлігінің қарамағына өтеді”.

Көшпенділер пайдаланған жер қыстауға, жайлауға және өңдейтін жерлерге бөлінеді.

“Мал жайылымдары жетіспеген жағдайда, мал иелері ауыл қоғамдары мен жеке адамдардың жерінде мал жайғаны үшін ақы төлеуге тиіс болды”.

Сөйтіп, халық есебінен жиналған ақшадан 12 жылда 5 млн сом (75%) бюджет қаржысынан әскерге бөлінді, оның 25% бюрократтық аппаратты ұстауға жұмсалды. Жергілікті қаржы есебінен құрылған мектептер тек орыстандыру мақсатында ашылды.

Сонымен, патша үкіметінің жер және салық саясаты отарлық сипатта болды, халықты әбден титықтатты, ауқаттылардың, көпестердің және т.б. баюына жол ашты. Қазақ көшпелі қоғамы,   патриархаттық-рулық қоғам ыдырау жолына түсті. Көшпелі қоғам мүшелерінің жайылымын тартып алғандықтан, қазақтар жерді жалға алуға мәжбүр болды, ал ақшалай салық төлеу мал санының кемуіне әкелді.

1886 ж. 2 маусымдағы “Түркістан өлкесін басқару туралы Ереже” бойынша Түркістан өлкесіне Сырдария, Ферғана, Самарқан  облыстары кірді.  Сырдария облысы Әмудария бөлімі мен 5: Қазалы, Перовск, Шымкент, Әулиеата, Ташкент  уездерінен тұрды.

Түркістан өлкесін басқару әскери министрліктің қарамағында болады делінген (8-тармақ). Әкімшілік құрылысы бас басқарма мен жергілікті басқармалардан тұрды.

Түркістан  өлкесінің бас басқармасы генерал-губернаторға сеніп тапсырылды. Бас басқарма мемлекеттік құрылыс жұмыстары, сауданы ұйымдастыру, несие  операцияларын бекіту, саяси жағынан күмән туғызатын түземдіктерді жер аудару сияқты міндеттерді атқарды.

1886—1891 жж. реформаларда жергілікті басқаруға ерекше мән берілді. Олар отырықшы түземдіктерді басқару және көшпелі қазақтарды басқару деп аталды.

Жергілікті басқару мынандай бөліктерден тұрды: облыстық, уездік, болыстық, ауылдық. Мұндай бөлшектеу патша үкіметінің қазақ еңбекшілерін отарлық құлдықта ұстауын жеңілдетті. Барлық басқару аппаратын әскери-полицейлік функциямен қамтамасыз ете отырып, жоғары отаршыл әкімшіліктің қатаң қадағалауында болды. Осылайша жаңа отарлау реформасының құрылысын жасауда әр түрлі облыстарға, уездерге бөлшектеу арқылы қазақ халқының саяси жағынан бірігуін болдырмау, әскери және азаматтық  бүкіл биліктің бір әскери ведомствоның қолында болуы көзделді.

1891 ж. 25 наурызда бұрынғы Орынбор мен Батыс Сібір генерал-губернаторлығы орнына орталығы Омбы қаласы болған бір Дала генерал-губернаторлығын құрды. Жетісу облысы 1897 ж. Түркістан генерал-губернаторлығы қарауына берілді.

Ақмола, Семей, Жетісу облыстарын Дала генерал-губернаторлығы басқарды, Орал, Торғай облыстарын әскери губернатор басқарды. Дала генерал-губернаторлығының орталығы — Омбы, сонымен қатар, Ақмола облысының орталығы да Омбы, Семей облысынікі — Семей қаласы, Орал облысынікі — Орал қаласы, Торғай облысынікі — Орынбор қаласы болып белгіленді.

Тұтастай алғанда реформа отарлаушылардың жан-жақты, тереңнен ойластырылған патша әкімшілік саяси органын нығайтуға бағытталған бағдарламасы болды. Реформа  халық бұқарасын отарлық езгіде ұстау, халықтың бас көтеру көріністерінің алдын алу мақсатын көздеді. Реформа Қазақстанды ешқандай шектеусіз жерлерді тартып алу аренасына айналдырды. Орынбор генерал-губернаторы Кржижановский: “Бұдан былай қарай қырғыз (қазақ) даласы  орыс қол астындағы аумаққа айналады, енді қырғыздар (қазақтар) орыс билігіне мойынсұнатын болады” деп  ашық жазады. Сөйтіп, қазақ даласында әскери-полицейлік режім орнады.