Формирование государственного сектора экономики
НАЗИП АБДУЛЛАЕВ
доктор экономических наук,
начальник управления Министерства имущественных отношений РФ
•Государственная собственность вовлекается в экономические процессы, где как субъект рынка функционирует на тех же принципах
и основаниях, что и негосударственные участники
•При разработке экономической стратегии России государственному сектору целесообразно отвести роль гаранта национальных интересов
и основного инициатора системных преобразований в стране
•России необходима модель управления, основанная на концепции поиска равновесия между социально-экономическими потребностями общества в целом и интересами развития частного сектора
Теоретическое осмысление социально-экономического содержания государственной собственности, принципов ее формирования и развития как института государственного регулирования, выработка принципов и создание условий деятельности государственного и негосударственного секторов, их взаимосвязи – это, на наш взгляд, насущная задача современной экономической науки.
Как в методологическом, так и в научно-практическом отношении недостаточно исследованы многие вопросы, связанные с пониманием сущностных изменений государственной собственности, происходящих вследствие трансформации «постсоветских» имущественных отношений при разрушении тоталитаризма, а также выработкой и реализацией новых подходов, которые обеспечивали бы формирование и функционирование государственного сектора в переходной экономике России. Это касается прежде всего уточнения концептуальных основ преобразования государственной собственности, их дальнейшего развития с учетом анализа методологии и итогов разгосударствления собственности за годы реформ, обобщения современных тенденций развития государственного сектора за рубежом, создания адекватной рыночным принципам институциональной базы и механизмов реструктуризации государственного сектора, формирования стратегии его развития на долгосрочную перспективу.
Госсектор в системе имущественных отношений
Поскольку вся система имущественных взаимосвязей основывается на собственности, роль государства в рыночных преобразованиях экономики в решающей мере определяется тем, какое место занимает государственная собственность в общей системе отношений собственности и в ее трансформации.
С целью регулирования (с учетом прав собственности) протекающих в экономике процессов государство создает собственную хозяйствующую систему — государственный сектор экономики, в рамках которого и функционирует государственная собственность. Поэтому реформирование отношений собственности в настоящее время должно предполагать соответствующую реструктуризацию государственного сектора с целью ее оптимизации. Это требует систематизации всего многообразия реальных видов государственной собственности, представленных государственными предприятиями, учреждениями и т.д.
Так как осуществление рыночных преобразований в экономике, затрагивающих в первую очередь государственный сектор, служит не самоцелью, а средством наиболее эффективного решения социально-экономических задач и повышения уровня жизни населения, важно раскрытие содержания государственного сектора экономики и его составляющей — государственной собственности, находящейся в процессе трансформации.
В ходе рыночной трансформации в России образованы различные формы собственности, устранена монополия государственной собственности и заложены основы многоукладной, смешанной экономики при существенном уменьшении удельного веса государственного сектора. Такое преобразование — сложный и противоречивый процесс, но в то же время он не является принципиально новым с точки зрения мировой практики. Опыт показал, что при всех особенностях и отличиях в экономических системах рыночных стран преобладание доли частной собственности над государственной является общим принципом. Доля государственной собственности колеблется в отдельных странах от 20 до 40% и выше. В Швеции, например, она составляет примеры 60%. В более широком плане это вопрос о роли государства в рыночной экономике, поскольку механизм и система функционирования государства зависят главным образом от сложившихся отношений в обществе по поводу собственности. Институт собственности является фундаментом формирования и современных рыночных отношений в России.
В условиях реформирования экономики России в 90-е годы XX в., разгосударствление собственности началось с принятием законов: “О собственности в РСФСР” (1990 г.), Конституции РФ (1993 г.). Данными законодательными актами были признаны как равноправные формы собственности частная, государственная и муниципальная и собственность общественных организаций. Логическое продолжение эти вопросы получили в Гражданском кодексе РФ. Формирование института собственности в переходной экономике следует анализировать с точки зрения полученных результатов.
В итоге преобразований отношений собственности в РФ число приватизированных предприятий на 1 января 2003 г. достигло 129 811 единиц, что составляет свыше 66% от общего количества государственных предприятий по состоянию на начало приватизации. В собственности РФ находятся акции 4 222 акционерных обществ, в отношении 1 076 АО применено специальное право на участие РФ в органах их управления («золотая акция»); 9 846 федеральных унитарных предприятий; 37 тыс. учреждений; почти 1,2 млн различных объектов недвижимости.
Собственность РФ в уставных капиталах АО распределена следующим образом: 100% — 99 АО, более 50% — 589, от 25 до 50% - 1382, менее 25% - 2152. В 750 АО реализовано специальное право государства на участие в их органах управления («золотая акция»).
Приватизация государственного имущества оставалась одним из важнейших механизмов проведения социально-экономической реформы, а также заметным источником бюджетных доходов. Динамика поступлений в Федеральный бюджет от управления имуществом отражена в таблице.Источники
доходов Годы, млн руб.
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Приватизация 5700,0 1100,0 18077,9 15442,5 8547,4 31389,6
Аренда 95,5 222,9 305,0 1671,6 2191,4 3427,2
Дивиденды 115,0 118,9 270,7 1357,2 6523,1 55751
Итого 5910,5 1441,8 18653,6 18471,2 17261,9 40391,9
В 2002 г. всего от использования государственного имущества в федеральный бюджет поступило порядка 71 млрд руб., в том числе дивиденды по акциям - 10,4 млрд, доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности — 7,7 млрд, доходы от сдачи в аренду земли — 3,6 млрд, часть прибыли ФГУПов —914,2 млн, прибыль, приходящаяся на долю российского участия в СП “Вьетсовпетро” — 13,4 млрд, доходы от приватизации — свыше 35 млрд руб.
Разрешение экономических проблем, связанных как с ходом реформ, так и с необходимостью дальнейшего развития отношений собственности, требует продолжения трансформации экономики при учете интересов новых собственников, появляющихся в ходе преобразования конкретных видов собственности. При разработке стратегии экономического развития России государственному сектору экономики целесообразно отвести роль главного представителя и гаранта национальных интересов, равного среди других субъектов экономики, а также основного инициатора системных преобразований в ней. Полезно также учитывать опыт социалистического хозяйствования, а также государственного регулирования в развитых капиталистических и новых индустриальных, в том числе постсоциалистических, странах.
Потребуются экономические механизмы и институты собственности, жестко регламентирующие функционирование объектов собственности в системе экономических отношений государства совместно с частным капиталом. Главное — сбалансированное по критерию социально-экономической эффективности развитие государственного и негосударственного секторов. Государство призвано оказывать содействие, чтобы объекты, относящиеся к различным формам собственности, развивались с соблюдением комплексности и в необходимых пропорциях.
Государственная собственность в отличие от частной позволяет решать крупномасштабные проблемы, имеющие фундаментальное значение при преодолении кризиса общественного производства. Поэтому она должна обладать преимуществом в отраслях, которые по своей природе тяготеют к естественной монополизации в отдельных видах инфраструктурных отраслей, а также в тех случаях, когда соответствующие функции (такие, как разработка и координация выполнения фундаментальных научно-технических и иных общенациональных программ, особенно связанных с обеспечением экономической безопасности) может выполнять лишь государство.
Классификация видов госимущества
Важным элементом рассмотрения проблем функционирования государственной собственности является уточненная классификация основных видов объектов собственности. Предлагается вычленить государственную составляющую национального богатства (в том числе находящегося в экономическом обороте) и отразить ее в структуре государственного сектора согласно следующей классификации: земля; природные ресурсы; имущество; имущественные и неимущественные права по отношению к объектам собственности; денежные средства, образуемые в установленном порядке; имущественный бюджет; информационные ресурсы; другие объекты собственности и ресурсы на территории России (драгоценности, ценные бумаги, имущество граждан и т.д.).
Результаты такого распределения используются для формирования информационных ресурсов, регистров, реестров и кадастров, сведений о субъектах гражданского права, объектах государственной собственности; решения аналитических задач в области статистики и в системе налогообложения; анализа и прогнозирования социально-экономических процессов; разработки рекомендаций по регулированию экономики, основанных на управлении и распоряжении имуществом в рамках народного хозяйства страны. На основе этих данных можно определить стоимость экономических активов государства, построить баланс активов и пассивов государственного имущества.
Структура объектов собственности даже в рамках избранных форм и методов оказывает существенное влияние на их функционирование и результаты, налагает отпечаток на механизм управления имущественными отношениями. В значительной степени к этой структуре привязаны и законодательные акты (Земельный, Водный кодексы и др.). Роль государственного сектора как гаранта устойчивого развития рыночной экономики будет зависеть от его эффективности.
Классификация используется как метод отражения функционального назначения объектов собственности в составе национального богатства. Выделение составляющих видов собственности осуществляется на основе учета сходства их функционального назначения.
Земля в составе государственной собственности, или земельная собственность, подразделяется с учетом ее целевого назначения в народном хозяйстве страны.
Природные ресурсы включают водные, в том числе подземные, лесные и биологические ресурсы (растительный и животный мир), воздушное пространство, полезные ископаемые, эфир, ресурсы космических систем.
Имущество как объект государственной собственности является достаточно многообразным по наименованию и назначению. Оно выступает в форме акций, долей в уставных капиталах различных акционерных компаний, а также государственных унитарных предприятий и учреждений (далее — организации). В составе группы – активы объектов государственной собственности — основные фонды, запасы материальных оборотных средств, а также недвижимое имущество и объекты, деятельность которых носит некоммерческий характер. Это, имущество государственных учреждений, государственных некоммерческих фондов, органов государственного управления и т. д.
Имущественные и неимущественные права на результаты деятельности учитываются в количественном измерении и поименно с разбивкой по видам.
Денежные средства –финансовые ресурсы государства, необходимые для выполнения предписанных ему функций. По материальному выражению они представляют собой публичные денежные средства государства (включая собственные накопления), а также бюджетов различных уровней (в соответствии с государственной структурой управления). Учитываются денежные суммы предприятий и учреждений и прочих субъектов — участников воспроизводственного процесса, организаций (используемые для потребностей общества), целевых бюджетных и внебюджетных фондов, функционирующих в сфере финансовых отношений, финансовые обязательства страны, а также находящиеся в банках в форме вкладов государства в их уставные капиталы.
Имущественный бюджет формируется в составе Государственной казны. Учитываются все виды объектов государственной собственности посредством использования методов бухгалтерского учета. По сути такой бюджет является формой количественного учета основного объема государственной собственности, определение результативности их функционирования за рассматриваемый период времени.
Информационные ресурсы, как и любой другой вид производственных резервов, выступают в современной постиндустриальной экономике в качестве объекта собственности. Однако информация в отличие от иных производственных ресурсов является объектом владения, пользования и распоряжения. Информационные ресурсы образуют базу для формирования качественно новой хозяйственной экономической системы. Возникает информационная экономика, аналогичная индустриальной. К другим объектам собственности и ресурсам на территории РФ относятся такие объекты, которые не вошли по ряду причин в поименованные группы. Это могут быть, например, ювелирные или золотые изделия, ценные бумаги, находящиеся временно на учете в составе государственной собственности, а также накопленное имущество граждан, поставленное на аналогичный учет.
Взаимоотношения объектов собственности
Государственный сектор экономики интегрируется из элементов, связанных между собой не только отношениями государственной собственности, но и организационными рамками, между которыми осуществляется взаимодействие, направленное на достижение государственных целей. Уровень экономической интеграции имеет свои экономические возможности — потенциал, организационную структуру и характер взаимосвязей. Специальное внимание необходимо уделить институциональным принципам формирования государственного сектора экономики (см. рисунок).
Взаимоотношения государства как собственника и объектов его собственности с субъектами рынка представляют собой специфическую форму оборота капитала, который может находиться в ситуации перманентных изменений своей первоначальной формы. Для этого целесообразно создать соответствующую самостоятельную организационную структуру, в качестве которой, по мнению автора, предлагается Государственная казна (далее Казна). Целесообразность создания такого учреждения обоснована потребностью взаимодействия объектов госсобственности и государственного сектора экономики с иными участниками в условиях конкуренции.
В состав Казны могут быть включены объекты собственности, приведенные ранее в классификации ее видов, а также бесхозное имущество, переданное ей в целях установления собственника и на период переоформления прав собственности или временно выведенные из состава акционерных обществ и государственных организаций.
Основные производственные, технические, правовые, организационные и экономические функции Казны — поддержание в работоспособном состоянии объектов государственной собственности, закрепление за конкретными организационными структурами, оформление распорядительных документов по приемке-передаче (исходя из потребностей экономического развития общества), организация учета условий функционирования и др. Казна должна также выполнять функцию изменения форм собственности посредством приватизации.
Однако хозяйственная практика последних лет показала, что только такой способ смены собственника и форм собственности сам по себе не приводит к повышению эффективности производства. Эта цель достижима и тогда, когда рассматриваемые изменения осуществляются на основе применения различных способов функционирования объектов государственной собственности, которые адекватны конкретным экономическим условиям.
Неоднородность видовой структуры государственной собственности обусловливает применение различных форм их функционирования. Казна в этих процессах выступает стороной, осуществляющей операции по передаче объектов государственной собственности в хозяйственный оборот.
В число рассматриваемых нами способов включены лизинг, аренда (с правом выкупа), доверительное управление (возможно с правом последующего выкупа). В основе выбора конкретного способа экономического функционирования объектов государственной собственности следует учитывать возможность достижения (во времени) собственником стратегической цели, требования научно-технического прогресса, предъявляемых к техническому состоянию объекта собственности, и запросы рынка. Также применительно к собственности необходимы учет государственных экономических интересов и результатов ее деятельности, увязка частных и общественных интересов, вызванные потребностями развития общества.
В сфере государственного сектора возникает зависимость: Казна — объекты государственной собственности — способы экономического функционирования — результаты — смена формы собственности и собственника, которая способствует формированию хозяйственных связей и пропорций, координации происходящих экономических процессов, концентрации капитала и производства, усилению режима конкуренции, повышению социально-экономической эффективности производства, рациональному использованию потенциала государственной собственности на основе ее реструктуризации, формированию разнообразных видов собственности.
Государственный сектор экономики представляет собой, таким образом, системно структурированное множество взаимосвязанных элементов, выполняющих определенные функции в интересах достижения установленных государством целей. Их реализация осуществляется посредством государственного регулирования, которое становится составным элементом системы организации функционирования современной рыночной экономики и управления ею.
Следует иметь в виду, что предпринимательские отношения в условиях рынка осуществляются на добровольной основе. Поэтому государственное вмешательство по осуществлению структуризации, затрагивающее соотношение государственного и частного секторов, не может рассматриваться как фактор внесения элементов неустойчивости в эволюцию рыночной системы. Известно, что установление объективных пределов вмешательства государства в сферу отношений собственности является проблематичным. Уровень проникновения государства в предпринимательскую сферу следует определять необходимыми размерами как государственного сектора экономики, так и негосударственных секторов, изменение размерности каждого из которых обусловлена способностью государства осуществлять влияние на результативность их функционирования.
В современной российской экономике, когда учет особенностей интересов собственников находится на стадии становления, требуется создание соответствующего развития механизма реализации их интересов. Такое возможно выполнить, например, путем формирования различных экономических моделей, предусматривающих необходимые структурные преобразования в экономике, достижение требующихся конечных результатов на основе сбалансированного соотношения спроса и предложения в каждой ячейке производства, при обмене, распределении и потреблении всех создаваемых материальных и других благ (учитывая особенности объектов собственности и секторов экономики), а также решении задач социальной направленности.
Модель должна учитывать возможность регулирования развития секторов экономики: государственного и частного, учитывать интересы и возможности каждого из них, пути и способы их реализации. При этом она обязана включать системно развернутую экономическую конструкцию, теоретически и фактически подкрепленную анализом современного состояния экономики. На наш взгляд, в современных условиях развития России необходима модель, основанная на концепции поиска равновесия между социально-экономическими потребностями общества в целом и интересами частного сектора.
Для реализации этой схемы используются взаимосвязанные качественные характеристики и количественные параметры, закладываемые в основу реализации модели и примененные к различным процессам воспроизводства. Важно также определить стимулы и мотивации экономического и социального развития страны, источники и механизмы общественного воспроизводства, учесть современное состояние экономики. Все указанные параметры в совокупности должны быть направлены на поиск общих фундаментальных условий эффективности ее функционирования. Интересы частного сектора выражаются с учетом возможностей государства, необходимости его участия в этом процессе.
Реализация модели определяется в некой точке (или момент времени), в которой (или когда) достигаются интересы сторон, что выражается в совпадении уровня спроса и предложения. В конечном счете произойдет качественное и количественное совершенствование воспроизводственного процесса, а следовательно, и отношений собственности с учетом интереса государства.