Тема 6. Государственное регулирование экономики

1. Фиаско рынка и необходимость государственного регулирования экономики.

2. Экономическая политика государства, ее цели и виды. Фиаско государства.

3. Ресурсы, объекты, методы и инструменты государственного регулирования экономики.

1. Фиаско рынка и необходимость государственного регулирования экономики.

Рынок – одно из величайших достижений человеческой цивилизации. К настоящему времени он прошел испытание временем и сумел убедительно продемонстрировать свою огромную жизненную силу. Рыночная экономика является весьма эффективной при решении многих экономических проблем. Однако, роль рынка неоднозначна, она имеет как позитивные, так и негативные стороны. Поэтому не может быть динамично развивающейся социально ориентированной рыночной экономики без активной регулирующей роли государства.

Необходимость вмешательства государства в экономику в мировой экономической науке обосновывается в рамках теории фиаско рынка (теория «провалов» или недостаточности рынка). Данная теория акцентирует внимание на том, что рыночная система не справляется с решением целого ряда вопросов или решает их недостаточно эффективно.

Фиаско рынка – ситуация, при которой рынок оказывается не в состоянии обеспечить оптимальное размещение, эффективное и справедливое использование ресурсов. Согласно теории рыночного фиаско экономическая роль правительства заключается в том, чтобы корректировать провалы рынка. При этом каждый тип фиаско рынка предполагает определенный тип правительственного вмешательства.

Выделяют следующие виды фиаско рынка:

1. Рынок не способен полностью отразить в цене возникающие в результате производства или потребления ряда товаров внешние эффекты (экстерналии).

Такие побочные эффекты называют внешними, так как издержки или выгоды перемещаются к индивидам или группам, которые не являются покупателями или продавцами, т.е. не являются непосредственными участниками рыночной сделки.

Выделяют два вида внешних эффектов.

Отрицательный внешний эффект возникает в случае, если производственная или потребительская деятельность приводит к возникновению издержек у лиц, не имеющих непосредственного отношения к данной деятельности. Возникающие в результате этого у третьих лиц не компенсируемые издержки называются издержками перелива.

Примеры отрицательных внешних эффектов – загрязнение окружающей среды, курение в общественных местах, разбрасывание мусора в парках отдыха, лесные пожары, возникающие после пикников, шум самолетов в аэропорту, громкая музыка у соседей в позднее время.

Наиболее очевидные из этих издержек связаны с загрязнением окружающей среды.

Рассмотрим, например, целлюлозно-бумажную промышленность. В технологии производства бумаги используется много воды. Поэтому такие предприятия строят на берегах рек и озёр. Но эти предприятия сбрасывают в водоёмы свои отходы. Ущерб, наносимый при этом сбросом отходов, включает потерю выгод, связанных с использованием рек в других целях. Например, чем больше загрязнена река, тем меньше выгоды от использования её для рыболовства, тем меньше её полезность для купания. Тем самым производители переносят часть своих издержек на население – рыболовы, купальщики несут определенные издержки, связанные с деятельностью целлюлозно-бумажных предприятий. В свою очередь издержки предприятий оказываются меньше, чем, если бы они их переносили. Если бы удалось заставить предприятия возместить ущерб, то цена бумаги увеличилась бы.

Таким образом, поскольку издержки перекладываются на третьих лиц, при отрицательном внешнем эффекте имеет место перепроизводство товара или услуги.

Положительный внешний эффект проявляется в том случае, когда производство или потребление какого-либо блага порождает у третьих лиц выгоды, которые не компенсируются ими.

Примеры положительных внешних эффектов - развитие образования и здравоохранения; деятельность военных предприятий; завод в поселке прокладывает дорогу, по которой потом будут ездить и местные жители.

Например, установление раннего диагноза, проведение прививок означают выгоду не только непосредственному потребителю услуги, но и обществу, которое тем самым экономит на последующем лечении запущенной болезни. Выгоды от образования достаются не только самим учащимся – в виде возросшего дохода, но и всему обществу, которое приобретает универсальную рабочую силу, более производительный труд, сокращение преступности, расходов на благотворительность, рост политической активности и т.п. Стремясь обеспечить такую государственную услугу населению, как оборона и безопасность (за нее потребитель платит налоги), производители одновременно способствуют научно-техническому прогрессу, результатами которого мы все пользуемся бесплатно.

Поскольку дополнительную выгоду получают третьи лица, а не сам производитель, при положительном внешнем эффекте имеет место недопроизводство товаров и услуг.

Чтобы нейтрализовать внешние эффекты, сократить перепроизводство товаров и услуг с отрицательными внешними эффектами и восполнить недопроизводство товаров и услуг с положительными внешними эффектами, необходимо трансформировать внешние эффекты во внутренние. Превращение внешнего эффекта во внутренний называют интернализацией.

Один из способов решения проблемы внешних эффектов – введение корректирующих налогов и субсидий (А. С. Пигу).

Корректирующий налог – это налог на выпуск экономических благ, характеризующихся отрицательными внешними эффектами, введение которого приводит к сокращению объема производства блага.

Корректирующая субсидия – это платежи производителям или потребителям экономических благ, характеризующихся положительными внешними эффектами, введение которых способствует росту объема производства блага. Предоставление субсидий производителям сокращает издержки производства, побуждая тем самым производителей к наращиванию объема выпуска социально значимой продукции. Предоставление субсидий потребителям расширяет их способность приобретать данные блага.

В результате введения налогов и субсидий происходит перераспределение доходов через госбюджет по принципу: специальное налогообложение соседей фермера, построившего дорогу, и передача финансовых средств инициатору строительства. Или, иначе, насорил – заплатишь столько, чтобы всегда нашлись желающие за тобой убирать. Это и есть налог Пигу. Если он не введен государством, то возникает несправедливость, пагубно влияющая на инициативу предпринимателей; ухудшается окружающая среда; обостряются проблемы больших городов; усиливаются региональные диспропорции и т.д.

Корректирующие налоги и субсидии не могут полностью решить проблемы внешних эффектов. Во-первых, на практике довольно трудно точно исчислить величину издержек и выгод. Во-вторых, корректирующие налоги, которые платят производители благ, характеризующихся отрицательными внешними эффектами, отнюдь не всегда поступают потребителям данных благ.

В реальной жизни государство пытается нейтрализовать отрицательные внешние эффекты, связанные с загрязнением окружающей среды, путем введения платы за выбросы или путем установления стандартов эксплуатации природных ресурсов (например, установление предельных норм выброса вредных веществ в атмосферу, запрещение коммерческой эксплуатации части не воспроизводимых национальных ресурсов). Примером практической нейтрализации положительных внешних эффектов может служить прямое субсидирование инновационной деятельности фирм путем заключения с ними контрактов на определенный вид оплачиваемой государством исследовательской деятельности.

Несовершенство корректирующих налогов и субсидий как средства решения проблемы внешних эффектов предопределило их критику. Попытки найти новые пути решения этой проблемы связаны с работами Р. Коуза.

По мнению Р. Коуза, наличие положительных и отрицательных внешних эффектов не требует государственного вмешательства в тех случаях, если:

а) четко определены права собственности (в том числе даже на невещественные объекты – тишину, чистый воздух и т.п.). Рассмотрим в качестве примера следующую ситуацию: владелец лесного участка хочет очистить лес от старых хвойных деревьев, но в лесу расположен курорт на озере, и владельцу курорта хвойный лес просто необходим для стимулирования притока отдыхающих. Взаимовыгодным компромиссом в этом случае может стать соглашение между данными субъектами, по которому владелец курорта ежегодно или единовременно выплачивает владельцу леса (отказывающемуся в этом случае от вырубки леса) определенную сумму средств. Если же компромисс не будет достигнут, то оба они теряют: владелец курорта от сокращения притока отдыхающих, а владелец леса - от недополучения возможных доходов. Таким образом, в трактовке Р. Коуза обострение проблемы внешних эффектов порождено более недостаточным развитием института частной собственности, чем несовершенством регулирующей деятельности государства.

б) сформирован рынок прав на побочные эффекты (например, прав на загрязнение окружающей среды). Пример: ведомство, защищающее природу, определяет предельно допустимый уровень загрязнения реки в 1000 тонн в год и реализует 1000 прав на загрязнение по 1 тонне каждое. Рост населения и предприятий в данном регионе может привести к увеличению спроса на загрязнение при том же предложении прав, что поднимет цены на данные права и побудит конкурирующие фирмы во избежание роста издержек производства использовать более «чистые» технологии. Если местное отделение партии защитников окружающей среды («зеленых») решит улучшить экологическую ситуацию в регионе, оно может выкупить часть лицензий с тем, чтобы изъять их из обращения. В результате этого цена лицензий опять-таки повысится, что явится залогом улучшения здесь экологической ситуации.

2. Рынок не обеспечивает производства общественных благ в достаточном объеме.

Общественные блага (товары коллективного пользования) отличаются от индивидуальных по двум основным признакам.

Во-первых, они неделимы, поэтому не могут быть проданы индивидуальным покупателям.

Во-вторых, на них не распространяется действие принципа исключения: не существует эффективных способов отстранения индивидов от пользования общественными благами.

Известно, что рынок удовлетворяет лишь те потребности людей, которые выражаются через платежеспособный спрос. А потребность в общественных благах через спрос часто выразить невозможно: не у всех имеются достаточные средства, и не каждый человек захочет их тратить именно на эти цели.

Классический пример общественного товара – маяк. Он строится не потому, что его можно выгодно продать одному пользователю и отстранить всех остальных, а в том случае, если выгоды от его создания (уменьшение кораблекрушений) превышают связанные с этим затраты. Но выгода одного мореплавателя не способна окупить столь дорогостоящего строительства. В то же время невозможно исключить всех моряков из пользования данным благом. В результате возникает проблема «фрирайдера», безбилетного пассажира («зайца»): люди могут пользоваться выгодами потребления некоторого продукта, не неся издержек на его производство. Поскольку принцип исключения здесь неприменим, постольку частные предприятия не имеют достаточных стимулов к производству общественных благ.

Аналог – национальная оборона, охрана общественного порядка, дорожная разметка, регулирование паводков, борьба с насекомыми и т.п.

Существует немало неделимых товаров, к которым принцип исключения вполне может быть применен: улицы и автомагистрали, полицейская и пожарная охрана, библиотеки и музеи, профилактическое медицинское обслуживание и др.). Такие блага называют квазиобщественными, но и они в цивилизованном обществе также частично финансируются правительством в связи с их высокой социальной значимостью. В современном обществе развитие системы высшего образование, здравоохранения, обеспечивающее высокое качество рабочей силы, жизненно необходимо не только населению, но и государству. Поэтому правительству необходимо воздерживаться как от всеобщей национализации данных сфер, так и от их развития на чисто рыночной основе. Выходом является параллельное функционирование доступных для всех государственных объектов социально-культурной сферы наряду с частными (которые, впрочем, тоже пользуются определенной поддержкой правительства).

Могут быть различные варианты финансирования общественных и квазиобщественных:

а) сосредоточение производства этих благ непосредственно на государственных предприятиях, финансируемых за счет средств федерального и местных бюджетов;

б) выступление государства в роли посредника между потребителями и производителями общественных благ. При помощи налогообложения ресурсы из сферы производства товаров индивидуального потребления перемещаются в сферу производства общественных и квазиобщественных благ. Например, налоги на доходы корпораций и на личные доходы высвобождают ресурсы из производства инвестиционных и потребительских товаров в производство управляемых ракет, военных самолетов, строительство школ и автомагистралей. Направления такого сознательного изменения структуры ВНП, виды и объемы производства различных общественных благ определяются в демократическом государстве политическими методами, прежде всего путем голосования в парламенте.

3. Развитие рыночных отношений, основанных на конкуренции, на определенном этапе приводит к угасанию конкуренции, и появляются монополии. Крупные корпорации и профсоюзы монополизируют рынки товаров и труда, делают цены и заработную плату жесткими, негибкими, малоподвижными, особенно в сторону снижения. В связи с этим одной из задач государства становятся защита конкуренции и антимонопольное регулирование экономики.

4. Рыночная экономика, особенно в условиях существования бумажно-денежного обращения не обладает иммунитетом против болезней инфляции. Поэтому возникает необходимость проведения правительством антиинфляционной политики.

5. Рынок не гарантирует каждому права на труд, так как не обладает способностью обеспечивать полную занятость, и в условиях рыночных отношений каждый должен самостоятельно заботиться о своем месте в обществе. Возникает необходимость государственного регулирования занятости.

6. Рынок не гарантирует каждому доход и не обеспечивает социальную защиту нетрудоспособных, безработных, многодетных семей и других групп населения, а также удовлетворение нужд низкооплачиваемых слоев населения. С позиций рынка справедливым признается любой доход, полученный в условиях свободной конкуренции, то есть в равной мере справедливыми признаются высокие доходы победителей и низкие (а порой и просто нулевые) доходы неудачников конкурентной борьбы (банкротов, безработных и др.). В результате рыночное распределение доходов может привести к чрезмерной дифференциации доходов. Возникает необходимость проведения политики перераспределения доходов и богатства через систему прогрессивного налогообложения, установление прожиточного минимума и законодательное определение минимальной заработной платы, ценовое регулирование (например, через поддержание на приемлемом уровне цен на сельхозпродукцию, продаваемую фермерами), механизм трансфертных платежей, определенную политику в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.п. Тем самым в той или иной мере поддерживаются нормы этики и справедливости в обществе.

7. Рыночный механизм, стимулирующий эффективное использование уже имеющихся результатов научно-технического прогресса, не в силах самостоятельно обеспечить стратегические прорывы в области фундаментальной науки и техники, а также глубокую структурную перестройку экономики. Это объясняется тем, что подобная деятельность связана с длительным сроком окупаемости, высокой степенью риска и неопределенности в отношении будущей нормы прибыли, а также требует реализации крупномасштабных инвестиционных проектов. В связи с этим задачей государства становится стимулирование научно-технического прогресса и проведение структурной политики (политики изменения структуры ВНП) и других компонентов политики экономического роста.

8. Рынок может усугубить региональные проблемы, периодически обостряющиеся в тех или иных странах под влиянием комплекса исторических, национальных, демографических и иных нерыночных факторов. Возникает необходимость проведения государством его соответствующей региональной политики.

9. Рынок не гарантирует защиту национальных интересов в международных экономических отношениях. Непременным условием здорового развития экономики является регулирование на межгосударственном уровне: проводя внешнеэкономическую политику, правительство осуществляет контроль над международной миграцией товаров, капиталов и рабочей силы, оказывает воздействие на валютные курсы, организует таможенную систему и т.п.

Можно выделить минимально необходимую и максимально допустимую границы вмешательства государства в экономику.

Минимально необходимой границей правительственного вмешательства является

• регулирование внешних эффектов,

• производство общественных благ,

• поддержка конкурентной среды,

• организация денежного обращения –

то есть выполнение функций, необходимых в экономике свободной конкуренции, которая, как будет показано ниже, вовсе не исключает некоторой – минимальной – активности государства в хозяйственной сфере.

Максимально допустимой границей государственного вмешательства является устранение всех перечисленных выше проявлений фиаско рынка. За данной объективно очерченной границей правительству в экономике делать нечего. И если выход за нее все же состоялся, то неизбежны губительные деформации рыночных механизмов, а значит, замедляющее экономический рост снижение эффективности производства.

Государственное регулирование экономики не ограничивается устранением недостатков рынка. Государство также:

• обеспечивает соблюдение баланса общественных интересов и поддержание социальной стабильности;

• разрабатывает правовую базу, способствующую эффективному функционированию рыночной системы, то есть свободу предпринимательства и выбора,

• контролирует законность и правопорядок в хозяйственной сфере;

• регулирует взаимоотношения между фирмами (посредством внедрения договорной, контрактной форм их взаимодействия), между производителями и потребителями (через систему контроля качества и лицензирование), между предпринимателями и наемными работниками (трудовые договора, соглашения) и тем самым выступает в роли арбитра в хозяйственных спорах.