Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

ГЛАВА VI

Недостатки и опасности,

присущие представительному

правлению

Недостатки какой­нибудь формы правления могут быть отрицательные или положительные. Они отрица­ тельны, если в руках властей не сосредоточена доста­ точная сила для исполнения необходимых правитель­ ственных функций, или если государственный строй недостаточно развивает активные способности и обще­ ственное сознание отдельных граждан. Ни один из этих пунктов, впрочем, не нуждается здесь в обстоя­ тельном рассмотрении.

Недостаток власти для поддержания порядка и со­ действия культурным задачам вообще присущ ско­ рее дикому и грубому общественному строю, чем ка­ кой­либо специальной форме политического единства. Когда народ слишком дорожит своей дикой незави­ симостью и не может выносить никакой власти, необ­ ходимой в его собственных интересах, то он находит­ ся на такой ступени общественного развития, которая (как мы уже имели случай выяснить) еще не допуска­ ет представительного правления. Когда же наступит время для такой формы правления, народное пред­ ставительство, наверное, будет располагать властью, необходимой для осуществления его задач. Если же

106

Глава VI

исполнительная власть не обладает достаточной влас­ тью, то это происходит по большей части от слишком ревнивого отношения представительства к админист­ рации, которое исчезает, когда конституционное пра­ во собрания смещать административных деятелей до­ статочно окрепло.

Везде, где это конституционное право допущено в принципе и применяется на практике, там нет при­ чины опасаться, что собрание не захочет предоставить своим министрам необходимой доли власти. Опас­ ность заключается, напротив, в том, что оно может предоставить им слишком широкие полномочия, так как власть министра — это власть собрания, назна­ чившего и поддерживающего его. Однако очень воз­ можно, что представительное собрание (и в этом за­ ключается одна из опасностей) будет слишком рас­ точительно в предоставлении полномочий, но затем будет постоянно вмешиваться в дела, что оно даст их оптом и будет отнимать по мелочам. Мы уже доста­ точно выяснили в предыдущей главе нежелательные последствия такого вмешательства в дела управления со стороны собрания, которое должно ограничивать­ ся критикой и контролем. Против такого неуместного вмешательства не может быть никакой другой гаран­ тии, кроме сильного и распространенного убеждения, что оно в высшей степени опасно.

Что касается другого отрицательного недостатка, присущего форме правительства — слишком слабого содействия развитию моральных, интеллектуальных и активных способностей народа — то о нем мы уже

107

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

вобщих чертах говорили, указывая на отличительные недостатки деспотизма.

Из двух форм народного правления преимущество

вэтом отношении следует отдать той, которая наибо­ лее способствует участию граждан в исполнении об­ щественных обязанностей с одной стороны, отказы­ вая лишь небольшому меньшинству в избирательном праве; с другой — открывая всем классам, насколь­ ко это примиримо с другими столь же важными целя­ ми, самый широкий доступ к разным сферам судебной и административной деятельности, каковы: суд при­ сяжных и муниципальные должности, — и, в особен­ ности, допуская самую широкую гласность и свободу критики. Таким образом, участниками в деле управ­ ления и в просвещении, а вместе с тем и в умствен­ ном развитии, связанным с ним, сделаются не толь­ ко по очереди немногие отдельные личности, но и до некоторой степени весь народ. Дальнейшее рассмот­ рение этих преимуществ, равно как и тех ограничений, которые в этом отношении необходимы, лучше отло­ жить до тех пор, когда нам придется говорить о под­ робностях управления.

Положительные недостатки и опасности предста­ вительной, как и всякой другой формы правления, мо­ гут быть сведены к двум главным: во­первых, к обще­ му невежеству и неспособности или, выражаясь мягче, недостаточности умственной подготовки контролиру­ ющего собрания; во­вторых, к опасности, что оно мо­ жет подчиниться влиянию интересов, не совместимых

собщим благополучием.

108

Глава VI

Полагают, что народное правление обыкновенно более всякого другого подвержено первому из этих не­ достатков, т.е. недостаточной умственной подготовке. Ссылаясь на энергию монарха, стойкость и благора­ зумие аристократии, обыкновенно их противополага­ ют недальновидности и шаткости мнений даже наибо­ лее подготовленной демократии. Но это противопо­ ставление далеко не так основательно, как это кажется на первый взгляд.

Правительства, выдвигавшиеся в истории свои­ ми умственными дарованиями и энергичным управ­ лением делами, были обыкновенно аристократии, но при этом все без исключения аристократии должност­ ных лиц. Правящие классы были так малочисленны, что каждый член или по крайней мере каждый вли­ ятельный член мог нести и действительно нес госу­ дарственную службу, и она становилась его профес­ сией и главным занятием всей его жизни. Рим и Ве­ неция — единственные аристократии, проявившие крупные административные способности и руководст­ вовавшиеся в течение многих поколений неизменны­ ми политическими принципами. Но в Венеции, хотя привилегированный класс был многочисленен, управ­ ление делами находилось собственно в руках малень­ кой олигархии в олигархии, члены которой посвящали всю свою жизнь изучению и ведению государствен­ ных дел. Римское правление имело скорее характер открытой аристократии наподобие нашей. Но в дейст­ вительности правил сенат, состоявший исключитель­ но из людей, знакомых с государственной службой

109

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

изанимавших высшие государственные должности или подготовлявшихся к занятию их. Эти лица под­ вергались строгой ответственности в случае неспособ­ ности или какой­нибудь неисправности. Как только они становились членами сената, их жизнь была все­ цело посвящена государственным делам: им не разре­ шалось уезжать из Италии, если этого не требовали служебные обязанности, и они сохраняли свои полно­ мочия и ответственность до конца жизни, если только не исключались из сената цензорами за свой характер или недостойное поведение. В аристократии, устроен­ ной таким образом, каждый член чувствовал, что его личное значение всецело зависело от достоинства и ве­ личия республики, которой он управлял, и от роли, ка­ кую он способен был играть в совещаниях. Это досто­ инство и это величие совершенно не соответствовали благополучию и счастью массы граждан и часто даже были вовсе непримиримы с ними. Но они были тес­ но связаны с внешним успехом и расширением госу­ дарства; и в преследовании почти исключительно этой цели римская и венецианская аристократии проявляли ту систематическую мудрую коллективную политику

ите крупные индивидуальные административные спо­ собности, которые нашли себе признание в истории.

Итак, мы видим, что единственные непредстави­ тельные формы правления — монархические или аристократические — где крупные дарования и поли­ тические таланты не составляли исключения, были по существу бюрократиями. Дело управления находилось там в руках профессиональных администраторов, что

110

Глава VI

составляет сущность и особенность бюрократии. Ис­ полняется ли это дело ими потому, что они специаль­ но подготовлены к нему, или они подготовлялись к не­ му, потому что оно должно делаться ими, это во мно­ гих отношениях, конечно, далеко не одно и то же, но сущность дела от этого не изменяется. С другой сто­ роны, аристократия, наподобие английской, где правя­ щий класс пользовался властью только в силу своего социального положения, не подготовляясь специаль­ но к управлению делами и не посвящая себя исклю­ чительно к нему (следовательно, аристократии, в ко­ торых власть проявлялась не непосредственно, а че­ рез представительные учреждения олигархического характера), по умственным дарованиям не уступа­ ли демократиям, т.е. эти дарования явственно прояв­ лялись в них только тогда, когда, благодаря громад­ ным талантам в связи с популярностью и выдающе­ муся положению, выдвигалась какая­нибудь сильная личность. Фемистокл и Перикл, Вашингтон и Джеф­ ферсон были не более редкими и, конечно, более блес­ тящими исключениями в своих демократиях, чем Чэ­ тамы и Пили английской представительной аристо­ кратии, или даже Сюлли и Кольберы во французской аристократической монархии. Выдающийся министр в аристократических государствах современной Евро­ пы — столь же редкое явление.

Итак, затронув вопрос о преимуществах той или другой правительственной организации, мы можем остановиться на сравнении только представительной демократии и бюрократии: все же другие организации

111

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

могут быть оставлены в стороне. И тут следует при­ знать, что во многих отношениях бюрократическая организация имеет большое преимущество. Она со­ средоточивает в себе опыт, приобретает освящен­ ные временем, продуманные и испытанные правила и представляет гарантии, что заведование делами бу­ дет предоставлено лицам, знакомым с ними на прак­ тике, но она не благоприятствует в равной мере про­ явлению индивидуальной самодеятельности. При­ сущая бюрократическим правительствам болезнь, от которой они обыкновенно умирают, это рутина. Они гибнут от неизменности своих принципов, но еще бо­ лее вследствие всеобщего закона, по которому все, что становится рутиной, утрачивает свою жизнеспо­ собность и, лишенное души, действует лишь механиче­ ски, не исполняя своей истинной задачи. Бюрократия стремится всегда стать педантократией. Когда она яв­ ляется настоящим правительством, то корпоративный дух (как у иезуитов) подавляет индивидуальность на­ иболее выдающихся членов. В профессии админист­ ративной, как и во всякой другой, единственно к че­ му стремится большинство — это делать так, как его учили; и только народное правление может помочь идеям оригинального гения восторжествовать над косностью вышколенной посредственности. Только при народном правлении (оставляя в стороне случай высоко просвещенного деспота) мог сэр Роулэнд Гиль одержать победу над почтовым ведомством в Англии. Народное правительство открыло ему доступ к поч­ товое ведомство, и весь состав служащих вынужден

112

Глава VI

был, вопреки своему желанию, подчиняться импульсу, данному человеком, в котором соединялись специаль­ ные знания с индивидуальной энергией и оригиналь­ ностью. Если римская аристократия избегла болезни, характеризующей бюрократию, то этим она, очевид­ но, обязана народным элементам. Все специальные должности, те, которые давали место в сенате, и те, которых добивались сами сенаторы, получались пу­ тем народных выборов. Некоторые современные ев­ ропейские государства представляют поразительный пример хороших и дурных сторон бюрократии, с ее твердыми принципами, преследующими с чисто рим­ ской настойчивостью из поколения в поколение одни

ите же цели; с ее замечательным искусством дости­ жения этих целей в большинстве случае, с ее взяточ­ ничеством, систематической враждебностью ко всяко­ му улучшению, приходящему извне, сломать которую даже сильная и талантливая власть редко в состоянии, так как настойчивое противодействие целого сословия под конец изнурит порывистую энергию одного чело­ века. Китайское правительство, бюрократия манда­ ринов, представляет, насколько мне известно, пример тех же достоинств и недостатков.

Во всех человеческих делах необходимы столкно­ вения влияний, для того, чтобы они были жизненны

исоответствовали своему назначению. Если исключи­ тельно преследуется хорошая цель независимо от дру­ гой, которая неразрывно с нею связана, то в результа­ те получится не чрезмерное добро в одном направле­ нии и недостаток его в другом, но и недостижение той

113

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

цели, которая исключительно имелась в виду. Правле­ ние опытных чиновников не может сделать для стра­ ны того, что может быть сделано свободным строем. Но его могут признавать способным исполнить такие задачи, которых свободное правительство само по себе не в состоянии исполнить. По нашему же мнению, для того, чтобы бюрократия выполняла успешно и пос­ тоянно даже свою собственную задачу, ей необхо­ дим приводящий элемент свободы. И в свою очередь, свобода не может дать наилучших результатов и час­ то терпит полную неудачу, если не находятся средст­ ва сочетать ее с искусной и опытной администрацией. Нельзя ни минуты колебаться в выборе между пред­ ставительным правлением для народа, который сколь­ ко­нибудь созрел для него, и самой совершенной бю­ рократией. Но в то же время одна из главнейших за­ дач политической организации — совместить по мере возможности лучшие стороны первого и последней; обеспечить, насколько они примиримы, одновременно значительные преимущества, представляемые управ­ лением опытных и специально подготовленных к нему людей, и преимущества общего контроля, каким об­ лечены и каким действительно пользуются народные представительные собрания. Эта цель была бы в зна­ чительной степени достигнута, если бы было допу­ щено намеченное в предыдущей главе разграничение между административными задачами в собственном смысле этого слова, для успешного исполнения ко­ торых непременно требуется специальная подготов­ ка, и выбором, наблюдением и, в случае надобности,

114