§ 7. Конституция России и международное право

Конституция России создавалась как основной закон правового государства, неотъемлемым качеством которого является уважение международного права. В Федеральном конституционном законе "О международных договорах Российской Федерации" подчеркивается: "Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств" (преамбула). Эта позиция находит отражение и в международных договорах России. В Договоре о дружественном и добрососедском сотрудничестве с Польшей определено, что стороны строят свои отношения "исходя из верховенства международного права" (ст. 1).

В России созданы конституционные гарантии осуществления норм международного права. Соответствующие положения включены в главу Конституции, излагающую основы конституционного строя, и могут быть изменены только в особом порядке (ч. 1 ст. 16). Конституция определила: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" конкретизировало приведенные положения. В Постановлении указано, что эти принципы и договоры "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

Пленум Верховного Суда РФ отмечает, что приоритетом применения в отношении законов обладают договоры, согласие на которые было выражено федеральным законом. Договоры, согласие на обязательность которых было принято не в форме закона, имеют приоритет в применении по отношению к подзаконным актам, изданным органом государства, заключившим договор.

Неправильное применение судом норм международного права и договоров является основанием к отмене или изменению судебного акта. Толкование договоров должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.

Будучи участницей Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Россия признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения РФ положений этих договорных актов <*>.

--------------------------------

<*> См.: МПЧП. 2004. N 1. С. 60 - 64.

Статья 15 Конституции РФ воспроизводит правило, известное другим государствам: международное право - часть права страны. В результате принятия Россией международной нормы содержащееся в ней правило включается в правовую систему страны, становится ее элементом и уже в этом качестве обретает способность регулировать отношения с участием физических и юридических лиц. Будучи элементом национальной правовой системы, такая норма осуществляется в соответствии с целями и принципами системы и в установленном ею процессуальном порядке.

Это принципиальное положение определено Конституцией России, где сказано, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются "согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и В СООТВЕТСТВИИ С НАСТОЯЩЕЙ КОНСТИТУЦИЕЙ" (выделено мной. - И.Л.) (ч. 1 ст. 17). Конституционный Суд РФ не раз указывал, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, "являющимся частью ее правовой системы, и в соответствии с Конституцией РФ" <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. // РГ. 2002. 22 янв.

Став частью права страны, соответствующее правило подлежит непосредственному применению. Представляется, что именно в таком духе следует понимать формулировку российского законодательства о том, что международные договоры применяются непосредственно (п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"; ч. 2 ст. 7 ГК). Кроме того, данная формула означает, что правило должно применяться так, как оно сформулировано в договоре, а также с учетом других его постановлений.

Будучи частью права страны, нормы международного права регулируют и деятельность государственных органов. Так, в Положении о деятельности Федеральной службы контрразведки 1994 г. говорится, что в своей деятельности Служба руководствуется наряду с национальными нормативными актами международными договорами РФ. В данном случае использована распространенная в нормативных актах России ссылка только на договоры, что не вполне соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. сказано: "В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом" <*>. Из этого следует, что орган власти обязан не только соблюдать нормы международного права, но и принимать в пределах своей компетенции меры, необходимые для реализации норм.

--------------------------------

<*> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., 2001. С. 617.

Итак, Конституция России включила общепризнанные принципы и нормы международного права в правовую систему страны. Это называется инкорпорацией международного права. Однако в Конституции не содержится прямого ответа на вопрос о месте этих норм в правовой системе. Анализ права России дает основания сделать вывод о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права обладают приоритетом перед нормами закона. Это положение находит подтверждение в некоторых актах отраслевого законодательства. В качестве одного из основных своих принципов Федеральный закон "О животном мире" 1995 г. установил приоритет международного права. Приоритет международного права <*> был констатирован и Генеральным прокурором РФ <**>.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

<**> См.: Известия. 1995. 1 дек.

В соответствии с центральной идеей Конституции - человек, его права и свободы являются высшей ценностью - особый статус придан нормам о правах человека. В России "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55). Думается, что это положение относится и к самой Конституции. Так, в Конституции содержится общепризнанный принцип non bis in idem (никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление) (ч. 1 ст. 50). Между тем содержащаяся в Пакте о гражданских и политических правах общепризнанная норма говорит, что не может быть судим вторично и тот, кто был оправдан. Суд, таким образом, должен руководствоваться нормой Пакта.

Далее, относится ли норма о применении правил договора в случае расхождения с законом ко всем договорам? Думается, что едва ли она относится к договорам межведомственного характера. В лучшем случае такие договоры могут учитываться при толковании норм закона.

Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" предписывает ратифицировать договоры, устанавливающие "иные правила, чем предусмотренные законом" (п. 1 ст. 15). Совпадающие формулировки Конституции и Закона говорят в пользу того, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеет в виду именно ратифицированные договоры. Такое понимание содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г., в котором говорится, что иные правила договора подлежат применению лишь в том случае, если решение о согласии на их обязательность было принято в форме федерального закона (п. 5). Это Постановление обязательно для судов.

Вместе с тем едва ли можно полагать, что условие о ратификации отсутствует в статье Конституции случайно, - слишком серьезно его значение для правовой системы страны. В ходе Конституционного совещания и при разработке проекта Закона о международных договорах соответствующее предложение о ратифицированных договорах вносилось, но в обоих случаях было отклонено.

С учетом сказанного возможны два варианта:

1) договор вносит достаточно серьезные изменения в законодательство, изменяет или отменяет его правила, устанавливает иные правила;

2) договор устанавливает иные правила лишь для конкретного случая, делает исключение для определенной ситуации, например предоставляя дополнительные возможности или ограничивая права граждан государства N в области торговли.

В первом случае речь идет о приоритете правил договора над правилами закона, во втором - о приоритете применения в конкретном случае.

В пользу такого понимания свидетельствует и п. 1 ст. 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". Ратификации подлежат договоры, вносящие изменения в законодательство, договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, нежели предусмотренные законом. Это дает основания считать, что имеются в виду иные правила, которые отменяют или изменяют правила закона, а не делают исключение для конкретного случая.

Вопрос имеет большое практическое значение. При предлагаемом понимании, с одной стороны, обеспечивается стабильность законодательства, а с другой - расширяются возможности обеспечения национальных интересов в конкретных условиях.

Если обратиться к практике других государств, то рассматриваемый вопрос решается по-разному. Немало стран, в которых приоритетом в отношении закона пользуются только ратифицированные договоры. Однако на Украине установлено, что частью права страны являются лишь ратифицированные договоры <*>.

--------------------------------

<*> См.: Закон Украины о действии международных договоров на ее территории 1991 г.

Праву России такое ограничение неизвестно. Есть основания полагать, что приоритетом при применении пользуются межгосударственные и межправительственные договоры. Иной статус у межведомственных соглашений. Практика государств исходит из того, что, будучи разновидностью международного договора, такие соглашения не могут обладать приоритетом в отношении закона.

Для того чтобы правила договора стали частью права страны, они должны быть опубликованы в установленном порядке (п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Аналогичный порядок существует и в других странах. Государственный Совет Франции не раз принимал решения о том, что официально не опубликованный договор не является частью права страны <*>.

--------------------------------

<*> См.: ILR. 1975. Vol. 48. P. 214.

Приоритет международного права признается принципом отношений между странами СНГ (ст. 3 Устава СНГ).

Договор о создании Экономического союза содержит следующее постановление: "Экономические отношения между Договаривающимися Сторонами и их хозяйствующими субъектами регулируются настоящим Договором, двусторонними и многосторонними соглашениями, нормами международного права и национальным законом. В случае, если настоящим Договором установлены иные нормы и правила, чем предусмотренные национальным законом, применяются правила и нормы международного права и настоящего Договора" (ст. 25). Стороны согласились в силу необходимости единообразного регулирования экономических отношений "привести национальное законодательство в соответствие с нормами настоящего Договора и международного права" (ст. 26). Многие другие соглашения в рамках СНГ предусматривают приведение законодательства в определенной области в соответствие с международным правом, например Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (ст. 11).