§ 6. Контроль

Контроль - необходимое условие функционирования международного права. Под контролем понимается процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведения субъектов нормам международного права. В той или иной форме этот взгляд разделяется большинством авторов, пишущих о контроле.

Констатация акта правонарушения не является самоцелью, она оказывает морально-политическое воздействие на правонарушителя. Когда же речь идет о констатации правонарушения, осуществляемой международным органом, то это дает дополнительные основания для применения мер воздействия к правонарушителю.

Следовательно, если первая функция контроля заключена в констатации факта правонарушения, то вторая - в воздействии на правонарушителя, призванном побудить его к выполнению предписаний международного права. Есть у контроля и третья функция - толкование норм. Констатация правонарушения выражает понимание того, какие действия не соответствуют норме. Тем самым истолковывается ее содержание.

Существует два вида контроля - национальный и международный. Первый осуществляется средствами, имеющимися в распоряжении отдельного государства. Международный контроль осуществляется международными средствами на специально созданной для него нормативной базе и не должен выходить за ее пределы.

Оба вида контроля получили в последнее время существенное развитие. Кроме того, прогресс средств информации привел к тому, что стало практически невозможно скрыть международное правонарушение. В результате растет сдерживающее влияние контроля (верификационное сдерживание). Происходит упрочение доверия, которое в свою очередь создает условия для осуществления контроля.

Национальный контроль осуществляется в отношении выполнения всех видов обязательств по международному праву и в общем является основным. Он осуществляется в порядке, установленном государственным правом, и в рамках международного права. В договорной практике встречается норма, обязывающая каждую из сторон не чинить помех национальным средствам контроля другой стороны, выполняющим свои функции в рамках договора.

Национальный контроль имеет две сферы действия - внутреннюю и внешнюю. Внутренний контроль касается осуществления международных обязательств внутри государства, внешний - их осуществления иными субъектами международного права. Общий контроль в той и другой сфере осуществляется ведомством иностранных дел, специальный контроль - ведомствами по вопросам своей компетенции <*>.

--------------------------------

<*> Например, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" гласит (п. 4 ст. 32): "Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

Развитие в этой области в целом идет по пути не создания новых органов, а наделения уже существующих соответствующей компетенцией. Отметим, что немалую роль в расширении этой компетенции играют международные договоры. Мы имеем дело с весьма любопытным явлением - расширением компетенции государственных органов в результате осуществления ими контрольных функций в отношении выполнения международных обязательств.

По мере увеличения числа норм международного права, реализуемых в конечном счете во внутренней сфере, растет роль контроля, осуществляемого органами суда и прокуратуры. Как в международной, так и во внутренней сфере функция контроля во многих случаях совмещается с функцией имплементации норм международного права, что закономерно. Это позволяет говорить о контрольно-имплементационной функции.

Особо следует выделить контроль за выполнением международных обязательств, осуществляемый зарубежными представительствами государства. Контролируется соответствующая деятельность как иностранных партнеров, так и собственных организаций и граждан в стране пребывания представительства.

Международный контроль осуществляется коллективными усилиями государств с помощью международных органов и организаций (практически все они в той или иной мере осуществляют эту функцию). Все большее число двусторонних договоров предусматривают создание смешанных комиссий, одна из задач которых - контроль за осуществлением договора.

Все более интенсивный контроль предусмотрен в многосторонних конвенциях. В этих целях создаются специальные органы контроля, причем нередко их деятельность дополняется органами общей компетенции. В результате может возникнуть весьма сложный механизм.

Для иллюстрации можно сослаться на механизм контроля за соблюдением норм в области борьбы с торговлей наркотиками и психотропными веществами. Помимо специальных конвенционных органов контроль осуществляется также многими другими органами, связанными со здравоохранением, занятостью, финансами, сельским хозяйством, воздушным и морским транспортом, почтовой и телеграфной связью.

Особое значение контроль приобрел в таких областях, как права человека, а также сокращение вооружений и безопасность. Появились новые формы, но об этом речь впереди.

В заключение подчеркнем, что существует два вида международного контроля - специальный, или конвенционный, и общий. Первый осуществляется в отношении определенной конвенции или группы однородных соглашений специально созданным для этого механизмом; второй - международными органами и организациями, призванными регулировать сотрудничество государств в той или иной области, что связано с контролем за соблюдением соответствующих норм международного права.

Существует тенденция к расширению сферы международного контроля, который проникает и в область суверенной юрисдикции государств. Одна из главных проблем такого контроля состоит в обеспечении оптимального сочетания уважения суверенных прав государств с надежностью контроля. При этом целесообразно придерживаться правила разумной достаточности. В первую очередь следует использовать потенциал национальных средств контроля, повысив их эффективность путем международного сотрудничества.

Международный контроль по своему объему должен отвечать содержанию, значению и особенностям функционирования соответствующих норм, не выходя за пределы необходимого. Не должно быть контроля ради контроля. Выход за пределы необходимого, даже если не учитывать злоупотреблений этим сильнодействующим средством, подрывает авторитет контроля. Не следует также забывать, что международный контроль требует весьма значительных расходов.

Говоря о контроле, нельзя не отметить роль в этом деле общественности. Рост роли международных отношений и международного права в жизни общества и отдельного человека привлекает к ним внимание широких слоев населения, порождает стремление воздействовать на них в своих интересах. Развитие демократии на национальном и международном уровнях создает для этого благоприятные условия. Большую роль в этом могли бы играть средства массовой информации, но пока они не готовы к этому.

Таким образом, увеличение роли контроля ведет к тому, что он становится фактором углубления доверия, улучшения международных отношений. Контроль обретает самостоятельное значение как фактор обеспечения нормального функционирования международной системы.

В заключение следует подчеркнуть значение международной ответственности, санкций и контрмер в осуществлении международно-правового регулирования. Эти вопросы предстоит рассмотреть в главе, посвященной праву международной ответственности.

Литература

Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань, 1990.

Евинтов В.И. Международное сообщество и правопорядок. Киев, 1990.

Лукашук И.И. Механизм международно-правового регулирования: Учебное пособие. Киев, 1980.

Лукашук И.И. Международно-правовое регулирование международных отношений. М., 1975.

Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992.

Мовчан А.П. Международный правопорядок. М., 1996.

Тюрина Н.Е. Международный правопорядок. Казань, 1991.