§ 2. Политические нормы и международное право

Международные отношения носят преимущественно политический характер. Поэтому и их регулирование неизбежно обладает той же природой. Политическое регулирование - стержень всех иных видов международного регулирования. Все виды норм, регулирующих отношения между государствами, в большей или меньшей мере носят политический характер.

Вместе с тем существует и особая разновидность норм, норм политических, обладающих особым механизмом действия, специфическими средствами регулирования. Основная санкция за нарушение такого рода норм - отрицательные политические последствия, которые, однако, не должны выходить за рамки, установленные правом.

Постепенно политические нормы находят признание и в отечественной литературе <*>. Они нашли отражение и в практике Международного Суда ООН. Интересна его позиция, состоящая в том, что "не дело Суда" высказываться относительно политических обязательств <**>. Все чаще политический характер обязательств подчеркивается в международных актах <***>.

--------------------------------

<*> См., напр.: Danilenko G.M. Law-Making in the International Community. Dordrecht, 1993. P. 23.

<**> См.: Консультативное заключение по делу о международном статусе Юго-Западной Африки // ICJ. Reports. 1950. P. 140.

<***> В Документе Венской встречи СБСЕ 1990 г. сказано: "Меры, принятые в этом Документе, являются политическими обязательствами..." (п. 157).

По своей природе политические нормы представляют собой согласованную волю государств и в этом смысле имеют ту же природу, что и нормы международного права. От последних они отличаются тем, что, согласовав содержание правила, государства придали ему не юридическую, а политическую обязательную силу.

Политические нормы существуют в ясно выраженной форме, например в декларациях, совместных заявлениях, коммюнике, резолюциях международных совещаний и организаций, а также в форме неписаных норм, политических обыкновений и так называемых правил игры.

Современным международным отношениям известны крупные комплексы политических принципов и норм. Достаточно вспомнить совокупность принципов социалистического интернационализма, лежавших в основе сотрудничества стран социализма. Большую роль в этой системе играли партийные и партийно-правительственные акты и содержавшиеся в них нормы. Значительное явление представляет собой комплекс политических норм Движения неприсоединения.

Существуют и универсальные политические принципы и нормы, например принцип добрососедства, принцип взаимного уважения жизненных интересов друг друга и др. Есть принципы решения отдельных проблем. Например, в области разоружения такими принципами являлись принцип равенства и одинаковой безопасности, принцип ненанесения ущерба одной из сторон, учет интересов безопасности всех участвующих государств.

Санкции при нарушении политических норм заключаются в отрицательной реакции государств и международных организаций на нарушение этих норм. Государство-нарушитель может быть лишено возможности пользоваться благами, вытекающими из данной политической системы. Надо сказать, что политики отдают себе отчет в потенциальной опасности такого рода последствий.

Итальянский профессор А. Малинтопи отмечает, что практически трудно провести различие между санкцией, направленной на выполнение настоящего юридического обязательства, и давлением, направленным на обеспечение политического обязательства. По мнению польского ученого В. Моравецкого, политические нормы "оказываются сплошь и рядом более действенными и более скрупулезно соблюдаемыми, нежели такие правовые нормы, которые возникают в результате формального соглашения".

В основе действия механизма политических норм, как, впрочем, и других международных норм, лежит принцип взаимности. Уровень их соблюдения одной стороной зависит от степени их уважения другой. Действует правило эквивалентности интересов, равновесия получаемых благ. В общем, эффективность нормы зависит от ее взаимовыгодности для субъектов.

Содержащие политические нормы акты оказывают серьезное влияние на всю систему отношений между участниками, включая и отношения международно-правовые. В практике такая связь с международным правом осознается, о чем свидетельствует довольно распространенный порядок включения в политические акты специальной формулы, согласно которой положения данного акта ни в коей мере не затрагивают обязательств по имеющимся договорам. Такого рода формула заимствована из международно-правовой договорной практики. В связи с этим заметим, что и многие другие правила, касающиеся политических актов, заимствованы у права договоров <*>.

--------------------------------

<*> Известны, например, случаи оговорок к многосторонним политическим актам. Так, Молдавия сделала оговорку к Заявлению Совета глав государств - участников СНГ от 22 января 1993 г. (БМД. 1994. N 1. С. 3).

Связь политических и правовых норм двусторонняя. Политические нормы создаются и осуществляются, не вступая в противоречие с международным правом. С другой стороны, правовые нормы создаются и осуществляются с учетом существующих политических норм.

Для понимания роли политических норм особый интерес представляет опыт, накопленный в период Второй мировой войны и после нее. Сложная процедура заключения международно-правовых договоров предельно ограничила возможность их использования в чрезвычайных условиях войны. Основным инструментом стали политические акты, совместные декларации и особенно решения совещаний руководителей держав антигитлеровской коалиции. С их помощью были решены не только военные вопросы, но и многие проблемы послевоенного урегулирования.

Политические нормы сыграли важную роль и в условиях значительного правового вакуума в годы холодной войны. В значительной мере благодаря им удалось добиться стабильности в международных отношениях и предотвратить ядерную катастрофу. Многие исследователи констатируют этот факт <*>.

--------------------------------

<*> Французский политолог Р. Арон в годы холодной войны говорил о "неписаном русско-американском союзе против войны", действовавшем, несмотря на враждебность между сторонами (Arts. 1962. May 16).

Политические акты сыграли первостепенную роль в прекращении холодной войны и в расчистке пути к разрядке напряженности. Достаточно вспомнить комплекс советско-американских, советско-французских, советско-английских и других деклараций, проложивших путь к Общеевропейскому совещанию в Хельсинки 1975 г.

Так было положено начало Хельсинкскому процессу, который с помощью политических актов перестроил систему международных отношений в Европе. Если бы государства попытались добиться того же, используя только международное право, то потребовались бы десятилетия. Во многих странах парламенты едва ли ратифицировали бы договор с тем же содержанием, что и Заключительный акт СБСЕ.

Существенной новеллой явилось преобразование Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), осуществленное принятием политического, а не правового акта.

Сила воздействия актов СБСЕ была настолько значительна, что многие юристы пытались приблизить их к международному праву. Писали об их квазиправовом характере, а некоторые вообще считали их международно-правовыми актами, несмотря на заявление участников о том, что документы порождают только политические обязательства.

Хельсинкский процесс отнюдь не единственная сфера применения политических норм. Им принадлежит важная роль в решении сложнейшей задачи перестройки международных экономических отношений. Немало примеров их использования в сфере безопасности и др. <*>. С помощью политического акта - Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и НАТО 1997 г. - была урегулирована сложная проблема взаимоотношений России с НАТО.

--------------------------------

<*> Примером могут служить Временные руководящие принципы относительно оружия массового уничтожения, принятые пятью государствами - постоянными членами Совета Безопасности ООН 29 мая 1992 г.

В связи с этим нельзя не обратить внимания на новый вид взаимодействия правовых и политических норм. Имеется в виду случай, когда положениям не вступивших в силу договоров придается статус политических обязательств. После подписания второго советско-американского договора об ограничении стратегических вооружений Конгресс США занял негативную позицию, и тогда стороны сделали заявление о том, что они все же будут придерживаться постановлений договора. Иными словами, положениям подписанного договора придали силу политических обязательств и тщательно их соблюдали.

В сентябре 2001 г. главы государств и правительств "восьмерки", откликаясь на события 11 сентября, призвали все страны как можно скорее ратифицировать конвенции ООН о борьбе с терроризмом и "незамедлительно начать применять положения данных конвенций, в том числе еще до их ратификации" <*>.

--------------------------------

<*> Заявление глав государств и правительств "восьмерки" // ДВ. 2001. N 10. С. 35.

В дипломатической практике получил распространение термин "договоренность". Используется он, особенно прессой, в различном смысле. Что же касается его точного смысла, то практика дает основание считать, что под этим понимаются неправовые соглашения различных уровней. Договоренность может быть устной, выраженной в совместном заявлении, в коммюнике или даже в решении смешанной комиссии.

Довольно часто в дипломатической практике и в политологии отмечается значение правил игры, т.е. неписаных политических норм. Иногда их называют элементарными нормами. Даже в период холодной войны руководители государств отмечали, что во взаимоотношениях стран с различным строем эти правила соблюдались в течение многих лет. Высоко оценивается их роль и теоретиками.

Немало авторов полагают, будто правила игры были присущи лишь отношениям холодной войны. Однако дипломатическая практика показывает, что политические нормы, создаваемые молчаливым соглашением, взаимным пониманием, существовали и будут существовать. Так, нападение Ирака на Кувейт помогло установить постконфронтационные нормы относительно применения силы, вызвав немедленное и единодушное его осуждение и применение эффективных санкций ООН.

Правила игры присутствуют во всех видах международных отношений, в которых они нередко сливаются с правилами практики, обыкновения. Их специфика особенно наглядна в важнейших политических отношениях, прежде всего в области безопасности. Это они составили суть соглашения о способе сосуществования (modus vivendi) государств двух систем. Это были правила о неиспользовании и неразмещении вооруженных сил в сферах влияния друг друга, о ненарушении существующего равновесия в ощутимой мере. Правила игры предписывали сдержанность и умеренность.

Представляется, что главная задача правил игры состоит в определении поведения, позволяющего государствам обеспечить свои интересы без применения силы. После завершения холодной войны основные правила игры были подтверждены и закреплены в политических актах.

От писаных политических норм правила игры отличаются не только по способу создания и форме, но и по иным параметрам. Они отличаются широтой и подвижностью содержания. Их задача - регулировать отношения в наиболее деликатных сферах, в которых создание даже политических актов не представляется возможным.

Для функционирования международного права существенное значение имеют определение целей и принципов взаимодействия субъектов, а также их понимание и развитие в соответствии с динамикой международной жизни. Решается эта задача в значительной мере с помощью политических актов. Зафиксированные в этих актах цели, принципы, нормы юридически не имеют значения для международного права, но фактически на его содержание влияют. Более того, они способны определять главные направления действия двух- и многосторонних международно-правовых систем.

Существуют и конкретные формы взаимодействия политических и правовых актов и норм. Распространена практика ссылок в международных договорах на политические принципы, документы и т.д. Юридические последствия подобных ссылок не всегда одинаковы. В одном случае политические нормы обретают юридическую силу, в другом лишь подтверждают признание политических принципов или актов <*>.

--------------------------------

<*> В качестве примера второго случая приведем ст. IV Соглашения между Россией и Францией о сотрудничестве в области безопасного уничтожения ядерного оружия в России и использования в мирных целях высвобождаемых оружейных ядерных материалов (1992 г.): "Это сотрудничество будет осуществляться в соответствии с принципами, определяющими внешнюю политику Сторон в ядерной области, их статус военных ядерных держав..." (БМД. 1993. N 7. С. 57).

В механизме действия международно-правовых норм высок удельный вес политических и моральных средств воздействия. Поэтому нет ничего удивительного в том, что нередко политические и моральные нормы способны заменить правовые.

Распространение политических актов привело к тому, что некоторые юристы начали говорить даже об "эрозии международно-правовых договоров" (В. Венглер, ФРГ). Чем более политический характер носит международно-правовой договор, чем более важные политические интересы он затрагивает, тем выше удельный вес политических средств в механизме его осуществления. Так, выполнение союзного договора едва ли можно обеспечить чисто юридическими средствами.

В случае нарушения международно-правовой нормы приводится в действие международно-правовой механизм защиты, но не остается в стороне и механизм политический. А при нарушении политической нормы действует лишь механизм политический.

Причины, стимулирующие использование политических актов, многообразны. Правовые акты зачастую требуют длительного времени для получения необходимого числа ратификаций и, следовательно, для вступления в силу. В результате их положения отстают от хода событий. Между тем все большее число международных проблем нуждается в своевременном урегулировании. Эти проблемы зачастую настолько сложны, что их невозможно уложить в жесткое ложе юридических норм. Политические акты и в том и в другом случае открывают более широкие возможности.

В заключение необходимо подчеркнуть всеобщность и значение правил игры, которые присущи любому социальному образованию - от семьи или студенческой группы до мирового сообщества. Правда, политический характер эти правила носят лишь в политических отношениях. Нередко супруг супругу или студент студенту легче простят нарушение нормы права, чем правил игры. Нечто подобное может иметь место и в отношениях между государствами.