14.2 Землеустройство в период с 1965-1990гг.

К середине 60-х годов многие сельскохозяйственные предприятия превратились в крупные по площади хозяйства, достаточно оснащенные техникой и производственными фондами. В 1965 г. в среднем на колхоз приходилось 6,1 тыс. га сельскохозяйственных угодий, 2,9 тыс. гa посевов, а на совхоз — 24,6 тыс. га сельскохозяйственных угодий и 7,6 тыс. га посевов. Однако ощутимых результатов для увеличения производства продукции сельского хозяйства получено не было. Экстенсивные методы ведения сельскохозяйственного производства не обеспечивали планируемых приростов урожайности культур и продуктивности животных.

В соответствии с решениями мартовского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС начали осуществляться меры по подъему сельского хозяйства и его интенсификации. Одним из важнейших факторов интенсификации сельского хозяйства является мелиорация. Майский (1966 г.) Пленум ЦК КПСС выдвинул Программу развития мелиорации земель.

В ходе ее выполнения площадь орошаемых сельскохозяйственных угодий в колхозах и совхозах увеличилась на 5 млн. га, осушенных — на 2,9 млн. га.

В связи с широким распространением эрозии почв и необходимостью борьбы с ней ЦК КПСС и Совет Министров СССР 20 марта 1967 г. приняли Постановление о неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии. В соответствии с этим Постановлением внутрихозяйственное землеустройство в районах проявления эрозии почв создавало основу для противоэрозионной организации территории сельскохозяйственных предприятий и осуществления комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий.

Контрольные вопросы.

1. Дайте характеристику положительных и отрицательных результатов освоения целинных и залежных земель.

2. Основное содержание землеустройства в 60-80гг.

3. Основные виды землеустроительных работ в этот период.

4. Структура системы землеустройства в СССР в 80-е годы.

Лекция 15 реформирование и регулирование земельных отношений на современном этапе.

1. Переход к многообразию форм собственности, образование рынка земли.

2. Государственное регулирование земельных отношений.

3. Организационно-хозяйственное регулирование земельных отношений.

4. Правовое регулирование земельных отношений.

5. Экономический механизм регулирования земельных отношений.

1. Переход к многообразию форм собственности, образование рынка земли.

Земельная реформа, осуществляемая сейчас в России, была призвана решить следующие задачи:

• осуществить переход к многообразию форм собственности на землю;

• обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель и создание равных условий для всех форм хозяйствования;

• создать экономический механизм регулирования земельных отношений;

• остановить процессы деградации земли

Реформа началась в конце 80-х годов и была связана с перестройкой отношений собственности на селе. Государство отказалось от монополии собственности на землю, но ее приватизация шла медленно и непоследовательно, что порождало путаницу и множество ошибок, особенно при получении крестьянами прав собственности на имущество сельхозпредприятий и землю. Было издано много противоречивых нормативных актов.

В апреле 1990 г. Указом Президиума ВС РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. Из существующих землепользований выделялись участки для передачи сельским и поселковым Советам с целью обеспечения сельских жителей землей для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и пастьбы скота, формирования крестьянских хозяйств.

На основании Закона РСФСР «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» от 14 июля 1990 г. был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. Он осуществлял свою деятельность по следующим направлениям:

• разработка программ проведения земельной реформы и механизма их осуществления;

• создание социально-экономических и организационно-хозяйственных условий для развития и укрепления новых форм организации и использования земли;

• организация работы по перестройке землепользования, научное, кадровое, методическое обеспечение и координация проведения земельной реформы;

• организация систематического выявления неиспользуемых и нерационально используемых земель;

• государственный контроль за использованием земель по целевому назначению, ведение мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра;

• разработка механизма экономического стимулирования рационального использования земли;

• организация и проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ;

• организация системы научно-технической информации по вопросам использования земель и земельной реформы.

В конце 1990 г. ВС РСФСР принял законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и «О социальном развитии села». В соответствии с данным документом реформа проводилась поэтапно. На первом этапе должны были закрепляться за местными Советами народных депутатов права по распоряжению землей. На втором этапе местными Советами и органами Государственного комитета РСФСР по земельной реформе осуществлялись передача и закрепление земель в собственность, пользование (в том числе в аренду), владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии с законодательством РСФСР.

В течение января 1991г. исполнительным органам субъектов РСФСР с участием Госкомзема РСФСР было предписано завершить создание комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам, в течение 1991 г. создать при этих комитетах малые предприятия, хозрасчетные группы и другие формирования по выполнению работ, связанных с реформой. Этой же программой было намечено организовать на базе Московского института инженеров землеустройства Государственный университет по землеустройству, который и был учрежден 8 марта 1992 г. Кроме того, было намечено открыть землеустроительные факультеты в ряде сельскохозяйственных вузов страны.

Вместе с тем в ходе реформы госсобственности на землю во многих регионах выявились серьезные недостатки и обнаружились нерешенные вопросы. Поэтому СМ РСФСР 14 июля 1991 г. принял постановление «О дополнительных мерах по развитию крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов в РСФСР».

Одним из самых важных вопросов было определение размера земельного участка, выделяемого крестьянскому (фермерскому) хозяйству; его величина зависела от качества, местоположения и кадастровой оценки участка.

В декабре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР» и постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» коллективы этих предприятий должны были по своему усмотрению принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой или иной форме собственности. При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства.

Земельная реформа должна была создать условия для справедливого распределения земель, равноправного развития коллективных, индивидуальных и других форм землепользования, повышения эффективности сельскохозяйственного производства. Для этого в первую очередь надо было установить стоимостные характеристики земельных участков, которые были определены в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 февраля 1992 г. «Об утверждении порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и их использование».

Следующий значительный сдвиг, в осуществлении земельной реформы, произошел в конце 1992 г. В декабре этого года VII съезд народных депутатов России внес поправки в Конституцию РСФСР, которые гласили, что полученные или приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы их собственниками, без изменения целевого назначения и независимо от сроков вступления в собственность.

На основании этого разрешили собственникам личных подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных кооперативах и дачных участков их куплю-продажу.

Таким образом, в октябре 1990 г. — ноябре 1992 г. был осуществлен переход к многообразию форм собственности на землю и форм ее использования с одновременным ее перераспределением, изменен правовой и экономический механизм регулирования земельных отношений, сформированы предпосылки для создания системы экологически безопасного землепользования и землевладения.

Реформа потребовала изменить систему регистрации прав на землю и их обновления при переходе земли от одного владельца к другому, а также усовершенствовать земельный кадастр, обеспечить контроль за использованием земель, переданных в собственность, наладить регулирование спроса и предложения на землю.

В результате реформы произошло существенное перераспределение земли между предприятиями различных форм собственности. Значительная ее часть перешла из государственной в коллективно-долевую и коллективно-совместную собственность работников сельскохозяйственных предприятий. В большинстве хозяйств в результате приватизации были введены земельные и имущественные паи.

Достаточно быстро был выявлен ряд недостатков в правовом и организационном обеспечении земельной реформы. Так, в начале ее проведения у колхозов и совхозов централизованно изымалось до 10 % земли, которая затем предоставлялась лицам, желающим, вести крестьянское хозяйство. Разделение земли по среднерайонным нормам между широким кругом претендентов привело к чрезмерному дроблению участков, что также не отвечало задаче рационального хозяйствования. Реформа разрушила монополию государства на владение землей, впервые за многие десятилетия в России была законодательно закреплена частная собственность на землю и имущество сельскохозяйственных предприятий.

На следующем этапе реформы предстояло обеспечить развитие земельных отношений не только на сельскохозяйственных землях, но и на землях городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и водного фондов, природоохранного и другого назначения, на долю которых приходится 2/3 территории страны. Важно было организовать работу по упорядочению и установлению границ землепользований, их регистрации в единой государственной системе, определению сопоставимой кадастровой оценки земель всех категорий, ведению государственного земельного кадастра, являющегося главным средством защиты прав собственности на землю, проведения земельной налоговой политики. Следовало также сформировать систему государственного управления землями, находящимися в федеральной собственности, обеспечить перераспределение земель только в соответствии с проектами землеустройства, усилить государственный контроль за использованием и охраной земель всеми землепользователями. Все это требовало организационного, правового, инструктивно-методического, землеустроительного, информационного, научно-методического, кадрового материально-технического и финансового обеспечения.

Важным шагом в правовом регулировании земельных отношений стал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», который впервые включил землю в состав объектов недвижимости. Этим документом отменялось большинство ограничений на отчуждение земли, был расширен перечень сделок с земельными долями. Объектами земельных отношений согласно данному указу являются земельные участки, реализующиеся в виде прав собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования, временного пользования, аренды, используемые в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве. Субъектами земельных отношений выступают физические и юридические лица. Тем самым юридически оформлялись два типа регулирования земельных отношений: государственное и рыночное.

Продолжалось совершенствование системы земельного кадастра. Было принято несколько правоустанавливающих регистрационных документов, произошло действительное разделение понятий «право на землю» и «право на использование земли», появилось понятие «земельная доля», основанное на использовании земельно-оценочных показателей, и ряд других.

Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. в принципе устранило главный спорный момент в сфере земельных отношений. Конституция закрепила право частной собственности на землю в России и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемые законом.

Таким образом, на втором этапе земельной реформы возник принципиально новый правовой механизм перераспределения участков между субъектами земельного права; фактически в России начал формироваться регулируемый государством земельный рынок.

В 1995 г. были приняты законы РФ «Об особо охраняемых природных территориях (от 14 марта) и «О геодезии и картографии» (от 26 декабря). Первый из них регулировал земельные отношения на вышеуказанных территориях, второй — создавал условия для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции.

К 1998 г. проблема обеспечения граждан земельными участками была снята во всех регионах страны.

Земельная реформа не может длиться слишком долго. Критериями ее завершения можно считать:

• приватизация земли всеми имеющими на это право гражданами и юридическими лицами;

• разграничение всех неприватизированных земель по уровням собственности (федеральная, государственная субъектов Федерации, муниципальная);

• создание в основном рынка землеустроительных услуг, автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю, проведение массовой оценки земли на большей части территории России;

• осуществление инвентаризации, межевания, государственного учета и регистрации прав на землю на большей части территории страны;

• перераспределение всех основных массивов сельскохозяйственных земель.

Исходя из содержания, целей и критериев завершения земельной реформы можно выделить два этапа этого процесса — реорганизационный (1998 — 1999 гг.) и стабилизационный (2000— 2001 гг.). На первом этапе реализуются меры, приводящие к существенным (качественным) изменениям земельных отношений, не требующие значительных финансовых затрат и обеспечивающие экономическую базу проведения второго этапа. В основном эти меры правового, организационного, научного и технологического характера. На втором этапе осуществляются ресурсоемкие (финансовые и землеустроительные) мероприятия, направленные на достижение количественных изменений, необходимых для завершения земельной реформы.

Сложившаяся после принятия в 1991 г. Закона «О плате за землю» система платного использования земель только отчасти решала возложенные на нее задачи. Начался переход от чисто административных мер регулирования рационального землепользования к экономическим.

1997 г. ознаменовался двумя важными событиями: принятием в июле Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (вступил в силу в феврале 1998 г.) и состоявшимся 26 декабря «круглым столом» по вопросам земельной реформы. Закон установил основные принципы и порядок государственной регистрации прав на недвижимость и формирования единой системы регистрации, одновременно исключив из этой системы органы Госкомзема России. «Круглый стол» определил приоритетные направления развития земельной реформы. Продолжалась работа по различным направлениям нормативно- правовой регламентации земельных отношений.

Одна из основных задач земельной реформы сегодня — развитие земельного рынка как составной части рынка недвижимости. На ее выполнение направлен Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами».

Несмотря на определенные сдвиги в развитии земельного законодательства России, вносимые в него новации носят скорее спорадический и бессистемный характер. Принимаемые законы и иные нормативные правовые акты, в том числе многочисленные указы Президента РФ, плохо согласованы между собой. В результате многие нормы земельного законодательства реально не действуют, принятые за последнее время акты регулируют лишь определенную группу вопросов, оставляя большие пробелы в регламентации смежных отношений.

Главная причина такой ситуации — бесконечные проволочки с принятием Земельного кодекса Российской Федерации, который позволил бы, во-первых, кодифицировать имеющиеся на сегодняшний день разрозненные, но актуальные нормы земельного законодательства, во-вторых, упорядочить изданные за последнее время законы и связать их в единую систему и, в-третьих, организовать более или менее стабильный законотворческий процесс.

В ноябре 1999 г. был принят Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», позволяющий систематизировать и унифицировать методы ведения государственного земельного кадастра на территории России.

Основным содержанием земельных преобразований в период 1995 — 1999гг. стал переход к рынку между всеми субъектами земельных отношений; земля помимо общепризнанных ее свойств приобрела статус недвижимой собственности. Это повлекло определенные земельно-кадастровые следствия — введение кадастрового номера, позволяющего идентифицировать любое землевладение и землепользование на территории России; формирование автоматизированной системы земельного кадастра; введение обременений и ограничений для собственников, землевладельцев и землепользователей; совершенствование механизма установления стоимостных характеристик земли. Вместе с тем требуется дальнейшее научное обоснование хода и перспектив развития земельной реформы в стране, формирование нормативно-правовой базы, позволяющей обеспечить регулирование земельных отношений на качественно новой основе, принятой в большинстве развитых стран.