Глава 17. Право публичной собственности

§ 1. Право государственной собственности

1. Общие положения. В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, вступая в гражданские правоотношения, действуют на равных началах с иными участниками этих правоотношений - гражданами и юридическими лицами. Таков общий принцип их участия в гражданском обороте. Наличие этого принципа в сочетании с закрепленной в законе равной защитой прав всех собственников (п. 4 ст. 212 ГК) дает основание рассматривать право собственности как единое право. Положения раздела II ГК "Право собственности и другие вещные права" одинаково применимы и к праву собственности физического лица, и к праву государственной собственности.

Но даже этот единый подход не может сгладить все те различия, которые объективно существуют между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и публичными образованиями (государством и муниципальными образованиями), - с другой. Их наличие объясняется особой публичной природой государства и муниципальных образований как субъектов права. Не случайно п. 2 ст. 124 ГК обусловливает применение к публичным образованиям общих норм о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей этих образований.

В вещном праве эти различия проявляются в особых основаниях возникновения и прекращения права публичной собственности (национализация, приватизация и т.п.); в существовании видов имущества, которые могут находиться только в публичной собственности; в особом порядке управления и распоряжения этими объектами (режим "золотой акции") и т.д.

2. Субъекты права государственной собственности. Ими являются Российская Федерация в целом (федеральная государственная собственность) либо субъект Российской Федерации - республика в составе РФ, край, область, автономная область, автономный округ, города Москва и Санкт-Петербург (государственная собственность субъекта Российской Федерации). В этой множественности субъектов права Российская Федерация выступает как государство, а ее субъекты - как государственные образования.

Неотъемлемый признак государства как политико-правового образования - его суверенитет, т.е. верховенство государственной власти внутри страны и независимость во внешнеэкономической сфере*(343) Именно это его качество, которое римляне именовали dominium eminens, позволяет государству не только вступать в конкретные отношения собственности, но и самому устанавливать для себя правила поведения как собственника. В этом же состоит и первый отличительный признак Российской Федерации как субъекта права собственности.

Будучи государственными образованиями, субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом государства. Однако им присущи отдельные признаки суверенного образования. Так, согласно п. "г" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ принятие земельного законодательства, а также вопросы разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами отнесены к их совместному ведению. За пределами ведения Федерации и их совместного ведения с Российской Федерацией субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории.

Другим отличительным признаком Российской Федерации и ее субъектов является их публичный характер*(344). Он состоит в том, что имущество государства либо государственного образования, принадлежит не одному и даже не нескольким лицам, а народу (населению), проживающему на их территории. Строго говоря, государство лишь представляет этот народ в правоотношениях собственности. Поэтому и использоваться государственное имущество должно не в интересах отдельных лиц, а в интересах народа (населения) в целом.

Еще одним признаком государства (государственного образования) является наличие у него иммунитета (от латинского immunitas, immunitatis - освобождение от чего-либо). Однако этот признак присущ государству только тогда, когда оно вступает в отношения собственности за пределами своей территории*(345).

Содержание иммунитета государства сводится к тому, что привлечь его как собственника к судебной ответственности, наложить арест на его имущество либо обратить взыскание на это имущество невозможно без его согласия.

Принцип судебного иммунитета иностранных государств на территории нашей страны закреплен в ст. 435 ГПК. Особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в отношениях с иностранным участием должны найти отражение в законе об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК).

3. Объекты права государственной собственности. Государство может быть собственником любого имущества. Среди наиболее значимых объектов этого права выделяются земля и другие природные ресурсы.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом действует презумпция принадлежности земли и других природных ресурсов к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 2 ст. 214 ГК).

На практике земля действительно служит объектом не только государственной или муниципальной, но и частной собственности, причем в последнем случае по узкому кругу оснований, предусмотренных отдельными законами или указами Президента РФ*(346). После введения в действие гл. 17 ГК круг этих оснований несколько расширился.

В то же время действующее законодательство не предусматривает возможности иметь на праве частной собственности участки недр или лесов. В соответствии со ст. 11 Закона о недрах, недра, включая подземное пространство и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и другие ресурсы, являются объектом государственной собственности. Ограниченный оборот участков недр в РФ допускается путем предоставления их в пользование. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, если они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами (геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых и т.п.) и получили специальную лицензию на пользование недрами (ст. 9, 10 и 11 Закона о недрах).

В отличие от самих недр, добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут на условиях, оговоренных в лицензии, переходить как в государственную (муниципальную), так и в частную собственность граждан и юридических лиц.

Например, согласно ст. 2, 8-10 Закона о соглашениях о разделе продукции одним условий соглашения о разделе продукции и выдаваемой на его основе лицензии может служить переход части продукции, полученной в результате использования недр, в собственность инвестора - юридического лица (см. об этом также Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции"*(347)).

Во многом аналогичным образом строятся отношения собственности на лесной фонд Российской Федерации, а также на участки лесов, не входящие в лесной фонд. Согласно ст. 19 Лесного кодекса лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находятся в федеральной собственности РФ. В соответствии с федеральным законом часть лесного фонда Российской Федерации может быть передана в собственность субъекта РФ.

При этом ограниченный оборот участков лесного фонда и не входящих в него лесов достигается путем предоставления их гражданам и юридическим лицам на праве пользования (ст. 22 Лесного кодекса). Кроме того, граждане вправе свободно пребывать в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд, на праве публичного сервитута.

В соответствии со ст. 34 Водного кодекса в Российской Федерации устанавливается государственная (Российской Федерации в целом и субъектов РФ) собственность на водные объекты. Муниципальная (ст. 39) и частная (ст. 40) собственность могут распространяться только на обособленные водные объекты*(348).

В действующем законодательстве более не употребляются такие термины, как "всенародное достояние" или "неотъемлемое достояние народа" в качестве характеристики принадлежности земли, природных ресурсов, памятников истории и культуры и т.п. В советское и постсоветское время их использование нередко создавало почву для отдельных выводов, будто у государства право собственности на эти объекты отсутствует*(349). Сейчас большинство сторонников такой позиции от нее отказались, считая, что земля, природные ресурсы и т.п. могут и должны рассматриваться в качестве объектов государственной собственности*(350).

4. Разграничение объектов федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов РФ. Круг объектов федеральной собственности неограничен. Это может быть любое имущество. Круг объектов собственности субъектов РФ несколько уже. В ее состав не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. В законе не содержится исчерпывающего перечня объектов, относящихся к исключительной государственной собственности Российской Федерации. Вместе с тем в ст. 71 Конституции РФ, в Приложении N 1 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"*(351) названы основные виды такого имущества. Кроме того, перечень объектов, относящихся к исключительной федеральной собственности, содержится в отдельных федеральных законах - от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" *(352), от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" *(353) и др.

Порядок разграничения объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ устанавливается специальным законом. Впредь до его принятия на территории Российской Федерации действует порядок, установленный постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности"*(354).

В Приложении N 2 к указанному постановлению Верховного Совета РФ содержится перечень объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ. С учетом этого перечня, а также порядка, установленного названными выше правовыми актами, Правительством РФ было утверждено большое количество постановлений, касающихся передачи конкретных объектов в государственную собственность субъектов РФ (см. постановления Правительства РФ от 9 сентября 1992 г. "О передаче государственных предприятий и организаций, а также иного государственного имущества в государственную собственность Таймырского автономного округа"*(355), от 21 января 1995 г. "О передаче находящихся в федеральной собственности государственных предприятий в государственную собственность Красноярского края"*(356) и другие аналогичные постановления).

Такая передача осуществлялась с соблюдением норм публичного права (т.е. без использования каких-либо гражданско-правовых форм - договоров и т.п.) и на началах безвозмездности. Но после завершения первого этапа разделения ранее единой собственности весьма заметно стремление Российской Федерации изменить способы такой передачи. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации"*(357), принятым в развитие ст. 41 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", при передаче федеральных унитарных предприятий в собственность субъектов РФ размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам РФ, должен быть уменьшен на сумму стоимости этих предприятий. Иными словами, действуя от лица Российской Федерации, Правительство РФ вводит начала возмездности в порядок передачи унитарных предприятий. Кроме того, предпринята попытка придать этому порядку гражданско-правовую форму, так как на Министерство имущественных отношений РФ возлагается обязанность по оформлению договоров о передаче предприятий в собственность субъектов РФ.

Близкие по своему содержанию правила передачи в собственность субъектов РФ отдельных федеральных объектов недвижимости утверждены и постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г.*(358) со ссылкой на ст. 51 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год".

Думается, что окончательный ответ на вопрос о том, какое имущество и в каком порядке передается из собственности Российской Федерации в собственность ее субъектов, должен быть дан в законе, принятие которого предусматривается п. 5 ст. 214 ГК.

Судебная практика исходит из того, что документом, подтверждающим право собственности Российской Федерации или ее субъекта на то или иное имущество, является реестр федеральной собственности или реестр собственности субъекта РФ (п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8). До внесения объекта в тот или иной реестр таким документом служит перечень объектов государственной собственности, порядок подготовки и утверждения которого предусмотрен распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.

5. Осуществление права государственной собственности. "Субъекты права государственной собственности - это, как правило, сложные системные образования, которые существуют и действуют через разветвленную сеть своих органов - административно-управленческих, социально-культурных, оперативно-хозяйственных, хотя и не сводятся к ним"*(359).

От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника призваны осуществлять органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК. Их вид и название предопределяются видом тех отношений, в которых участвует собственник. При этом соответствующий орган осуществляет лишь полномочия собственника, самим же собственником имущества остается либо Российская Федерация, либо ее субъект. В случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г. в соответствии с ранее действовавшим законодательством, выступил соответствующий государственный орган, его учредителем (участником) после этой даты признаются соответственно Российская Федерация или субъект РФ (п. 2 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8).

Наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ (п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции, п. 15 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. в редакции постановления Верховного Совета РФ от 21 июля 1993 г.*(360), Указ Президента РФ от 28 октября 1994 г. "О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность"*(361) и др.). Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определяемом федеративным договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом (в настоящее время - Министерство имущественных отношений РФ), полномочия которого вытекают из ст. 7 Закона о приватизации, постановлений Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" *(362) (в редакции постановлений Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. и от 16 марта 2000 г.), от 4 декабря 1995 г. "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом" *(363), от 18 июля 2000 г. "Вопросы Министерства имущественных отношений,"*(364) и специализированное учреждение по продаже федерального имущества (Российский фонд федерального имущества), чьи полномочия регламентируютсяст. 10 Закона о приватизации, Положением о Российском фонде федерального имущества, утвержденным Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г.*(365), постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. "О передаче функций Федерального долгового центра при Правительстве РФ Российскому фонду федерального имущества"*(366).

Основными органами, располагающими полномочиями по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, следует считать губернатора (мэра, главу администрации), правительство, орган по управлению государственным имуществом и продавцов государственного имущества в лице, как правило, фонда имущества субъекта РФ.

Все государственное имущество, независимо от того, принадлежит оно РФ в целом или ее субъекту, подразделяется на две основные группы: а) имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, б) средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляющее государственную казну Российской Федерации или государственную казну субъекта РФ (ст. 214 ГК).

В соответствии со ст. 126 ГК Российская Федерация и ее субъекты призваны отвечать по своим обязательствам только тем имуществом, которое составляет их казну. Они не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (в том числе унитарных предприятий и учреждений), кроме случаев, предусмотренных законом.

Согласно Указу Президента РФ от 8 декабря 1992 г. "О федеральном казначействе"*(367) и постановлению Правительства РФ от 27 августа 1993 г. "О федеральном казначействе Российской Федерации"*(368) в России создана единая централизованная система органов федерального казначейства Минфина России и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства в субъектах Федерации. Органы федерального казначейства являются юридическими лицами и на них возлагаются задачи по исполнению республиканского бюджета РФ, по регулированию финансовых отношений между федеральным бюджетом и внебюджетными фондами и др.

Из сказанного, однако, не следует, что именно федеральное казначейство и его органы должны отвечать по обязательствам, возникшим у Российской Федерации или ее субъектов. Ведь компетенция федерального казначейства ограничивается вопросами исполнения федерального бюджета, но не сводится к управлению недвижимостью, пакетами акций, находящихся в собственности государства, и т.п.

Как разъяснили в своем постановлении от 1 июля 1996 г. N 6/8 Пленумы ВС и ВАС РФ, в качестве ответчика по обязательствам, возникшим у государства, должны выступать Российская Федерация либо ее субъект в лице соответствующего финансового либо иного управомоченного органа (п. 12). Позже Верховный Суд РФ дал разъяснение, согласно которому под финансовым органом в этом случае следует понимать Министерство финансов РФ, а при предъявлении иска к субъекту РФ - управление финансов соответствующего субъекта РФ*(369). Что же касается иного управомоченного органа, то он определяется исходя из существа отношений, в результате которых у государства возникло обязательство (Министерство обороны РФ, Министерство имущественных отношений РФ и т.п.).

В случае, если иск будет удовлетворен, взыскание денежных сумм производится за счет бюджета Российской Федерации или ее субъекта, а при отсутствии этих средств - за счет имущества, составляющего казну*(370).

Вопросы повышения эффективности управления государственной собственностью, включая ту ее часть, которая закреплена за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, рассматриваются в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г.*(371).