35589645

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Для построения этих двух групп на выборках респондентов использовались два следующих формальных правила:

«Группа надежды»:

«ни разу не дававшие взяток»

И«обладающие системным пониманием коррупции»,

И«установка на коррупцию — активное неприятие ИЛИ пассивное

неприятие»

«Группа риска»:

«давшие взятку при последнем попадании в коррупционную ситуацию»

И«обладающие системным пониманием коррупции»,

И«установка на коррупцию — смирение ИЛИ самооправдание, ИЛИ активное

принятие»

Интересен результат: и в 2001, и в 2005 гг. обе группы получили примерно по 10% респондентов. Удивительная стабильность.

Для построения тех же групп на выборках предпринимателей использовались более сложные правила, описанные в основном тексте в табличном виде. Применение их к выборкам 2001 и 2005 гг. дало следующий результат. Объем группы риска сохранился (23–24%). Объем группы надежды вырос с 24% до 29%. Такое различие формально статистически незначимо, однако оно корреспондируется с другими данными о динамике установок предпринимателей.

Сравнение двух контрастных групп в динамике на выборках граждан дало следующее. «Группа надежды» более возрастная, но это различие сглаживается за счет некоторого старения «группы риска». Точно так же происходит диффузия различий, связанная с местом проживания, материальным положением, структурой расходов, полом респондентов, уровнем образования. В части установок респондентов различия проявляются, в первую очередь, в том, что представители «группы риска» более конкретны и прагматичны, а представители «группы надежды» более озабочены проблемами морального характера, что может объясняться возрастными различиями. Пример: разная оценка представителями обеих групп поведения персонажа, который сообщает о коррупции своего начальника. Респонденты из «группы надежды» оценивают его поведение более позитивно.

Различия проявляются и в оценках коррумпированности различных инсти-

тутов. Для «группы надежды», например, более коррумпированными, нежели

для «группы риска», представляются СМИ и частное предпринимательство, т.е. институты гражданского общества. Это подтверждает предположение о некотором общем антилиберальном настрое в «группе надежды». Довольно ярко различия между группами проявилось при оценке негативных последствий коррупции. Представители «группы риска» больше озабочены влиянием коррупции на решение глобальных задач, декларируемых властью. Их антиподы здесь более прагматичны и конкретны.

50

КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОСНОВНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ

Доверие, которое испытывает «группа надежды» к власти, уменьшается. Это отчетливо проявилось в вопросе о сравнительной оценке коррупции в различные исторические периоды, включая времена Ельцина и Путина. В 2001 г. в обеих группах примерно 17% респондентов полагали, что коррупция была больше во времена Путина, а различие проявлялось в доле респондентов, присвоивших почетное звание временам Ельцина: 56% в «группе риска» и 67%

в«группе надежды». Это объяснимо, ибо, как было показано, доверие и оценка уровня коррупции взаимосвязаны. Четыре года спустя при некотором сохранении негативной оценки времен Ельцина резко изменилась оценка времен Путина. Доля респондентов, приписывающих временам Путина наивысшую коррупцию, выросла в «группе риска» в три (!) раза. Более чем в два раза она выросла и в «группе надежды».

Крайне интересно, что в 2001 г. представители группы риска были лучше осведомлены о способах оспаривания неправомочных действий должностных лиц, а в 2005 г. они поменялись местами.

Есть, однако, то, что объединяет обе группы и отличает их от не попавших в число избранных. Обе группы — «надежды» и «риска», несмотря на свои типологически полярные характеристики по ряду позиций, демонстрируют более высокий социальный интеллект в сравнении с иными респондентами. Кроме того, нужно отметить, что ни одна из выделенных типологических групп не является, так сказать, идеальной с гражданской точки зрения. Например, если для «группы риска» характерна меньшая рефлексия по поводу морали, то «группа надежды» демонстрирует более высокий уровень стремления к государственному патернализму, что снижает ее мобилизационный потенциал. К тому же в 2005 г. обе группы начали сближаться по склонности к патернализму, что, видимо, связано с общей, отнюдь не либеральной атмосферой, а также с соответствующей государственной политикой и пропагандой, насыщенными патерналистским духом.

Сравнение двух групп на выборках предпринимателей дало следующие результаты. Главный из них — существенно меньшее число показателей, которые позволяют различать обе группы. В частности, такие различия не прослеживаются с помощью социально-демографических показателей, как и с помощью показателей, характеризующих виды и размер бизнеса.

Однако весьма резкие различия проявляются в установках респондентов

различных групп. Так, значимые различия выявились при оценке степени

согласия со следующими двумя высказываниями (из списка различных высказываний): «Законы сейчас никто не соблюдает, поэтому быть "законником" наивно и глупо» и «Раз у нас наступил капитализм, то и жить надо по закону капитализма — побеждает сильнейший, человек человеку волк». Неудивительно, что представители группы риска демонстрируют много большее согласие с обеими высказываниями и, что интересно, различие

встепени согласия выросло за четыре года. Сравнение с помощью других переменных подтверждает общий вывод: «группа риска» сохраняет свое

51

ВВЕДЕНИЕ

В данной книге мы предлагаем отвлечься от взгляда на коррупцию через призму Уголовного Кодекса. Рассмотрим коррупцию как одну из разновидностей человеческих отношений, как часть социального порядка. Это позволяет применить к ней идеи и методы социологии. Однако уже эти несколько фраз наводят на определенные вопросы. А что вы, авторы, собственно, понимаете под коррупцией? А можно ли ее изучать с помощью социологии? И вообще, зачем это нужно? Начнем с ответов на эти вопросы.

КОРРУПЦИЯ И ДРУГИЕ ПОНЯТИЯ

Обычно коррупцию трактуют как некоторые отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов. Тем самым коррупция — это совокупность проступков, от преступных до неэтичных, конкретных персон. Эти персоны могут работать в министерствах, быть депутатами, служить в коммерче-

ской фирме или профсоюзе. Ниже речь будет идти только о «государственной»

коррупции, т.е. о той ее разновидности, для которой существенно участие в проступке лица, состоящего на государственной службе. Государственную службу мы понимаем широко — от губернаторов, мэров, депутатов до кадровых чиновников и «бюджетников», включая работников медицины, образования и т.п., предоставляющих услуги от имени государства. Далее будем их всех именовать должностными лицами, чиновниками или госслужащими.

Государственная коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства; государственная или муниципальная собственность; государственные заказы или льготы; право принимать решения; медицинские, образовательные и иные социальные услуги, которые должно оказывать государство, и т.п.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемыми культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда действия должностного лица, соответствующие этим целям и нормам, подменяются его же действиями, обусловленными

53

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

корыстными интересами. При этом должностное лицо присваивает не принадлежащие ему ресурсы для достижения своих целей. Этого достаточно, чтобы характеризовать такое проявление коррупции как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Часто должностное лицо действует не только в своих интересах, но и в интересах другой стороны (гражданина, представителя бизнеса, другого должностного лица). Эта сторона нуждается в определенных услугах должностного лица, которые оно и предоставляет, но не в рамках обычного выполнения своих обязанностей, а за некоторое вознаграждение, которое не предусмотрено нормами и скрывается участниками сделки от общества. В этом случае говорят о таком проявлении коррупции, как взяточничество. Наиболее распространенные проявления коррупции, заключающиеся в получение взяток за «оказание услуг» или «снятие преград», называют обычно административной коррупцией. По причине, которая будет обсуждаться ниже, в данной книге мы будем заниматься только взяточничеством.

Коррупция — это всегда воровство. Чиновник, вовлеченный в коррупцию, ворует не принадлежащие ему общественные ресурсы. Если это деньги или другие материальные ценности, то коррупция может закончиться их присвоением. Если это такой нематериальный ресурс, как право принятия решений, то он может быть обменен с «другой стороной» и в ее интересах на материальные ресурсы (деньги, услуги и т.п.), принадлежащие этой «другой стороне». Если в коррупцию вовлечено частное лицо, то оно ворует и присваивает, обменивая в процессе коррупционной сделки на собственные ресурсы, властные полномочия, предоставленные должностному лицу для их использования в общественно значимых и одобренных обществом целях. Это может быть воровство дефицитных услуг у тех, кто нуждается в них больше. Это может быть кража и присвоение чужой безопасности за счет получения в результате коррупционной сделки права на нарушение законов.

В рамках описанного подхода к коррупции разные ее проявления классифицируются по месту и характеру коррупционных действий. Полезно, в первую очередь, различать верхушечную и низовую коррупции.

Верхушечная охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (нормы законов, госзаказы, приговоры судов высших инстанций, изменение форм собственности и т.п.). Важно отметить, что в большинстве случаев верхушечная коррупция

порождается взаимодействием власти и бизнеса.

Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, услуги в сфере здравоохранения, жилья, социального обеспечения и т.п.)1.

1См. подробнее в работе: Россия и коррупция: кто кого? Аналитический доклад. — Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Москва : 1998 (http://www.anti-corr.ru/indem/1998rus_corr.doc).

54

ВВЕДЕНИЕ

Кроме того, коррупция при описываемом нами подходе часто классифицируется по «профессиональному» признаку: коррупция на таможне, коррупция при проведении конкурсов и аукционов, коррупция в образовании и т.п.

Мы предлагаем разделить коррупцию на две другие крупные категории. Первая — бытовая коррупция — связана с повседневной жизнью граждан и их семей. Она порождается необходимостью удовлетворять заботы частной жизни — здоровье, образование, отдых, жилье, индивидуальная защита и т.п. Вторая категория — деловая коррупция — связана с хозяйственной (в широком смысле) деятельностью физических и юридических лиц. Она порождается потребностями создания и развития фирм, необходимостью улаживать их взаимоотношения с государством и друг с другом.

В связи с бытовой коррупцией существует распространенное мнение, присущее, как показало наше исследование, даже экспертам. Полагают, что подарки (от денежных подношений до бутылки спиртного), вручаемые гражданами врачам, преподавателям и другим лицам, в чью обязанность входит предоставление гражданам услуг от имени государства на деньги, предварительно собранные у граждан в виде налогов, не являются коррупцией. Мы это мнение не разделяем. Но в наших опросах мы предоставляем респондентам возможность самим решать, что они относят к коррупции, а что — нет. Одновременно в последнем опросе была поставлена задача определения границы, отделяющей коррупцию от «некоррупции» (см. § 7.5).

Обе указанные выше категории коррупции могут, в свою очередь, делиться на более узкие сферы, порожденные местом взаимодействия граждан с должностными лицами и проблемами, решаемыми гражданами в процессе такого взаимодействия. В части, связанной с бытовой коррупцией, получатели взяток могут классифицироваться по сферам государственных услуг, к которым прибегают граждане, взаимодействуя с государством. В этот перечень могут попасть, например:

•здравоохранение;

•образование;

•социальное обеспечение;

•охрана правопорядка;

•суды.

Ясно, что это не все возможные сферы соприкосновения граждан и государства. Кроме того, они могут также делиться на отдельные зоны. Например, образование может делиться на среднее и высшее.

Ниже различным сферам коррупционного взаимодействия граждан и государства будет приписываться термин коррупционный рынок. Использование этого термина имеет не только метафорический смысл. Конечно, особенно в сфере бытовой коррупции, в которой взяткодатель и взяткополучатель крайне редко вступают в долгосрочные коррупционные отношения, коррупционные сделки имеют многие признаки обычного рыночного обмена. Коррупция

55

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

здесь превращается в своего рода рынок теневых услуг. Кроме того, читатель увидит ниже, что разные сферы обладают разными свойствами, которые можно интерпретировать в традиционных экономических терминах предложения1, спроса, цены товара, объема рынка и т.п.

В сфере деловой коррупции крайне важно, какой орган власти представляет должностное лицо, вступающее в коррупционное взаимодействие с гражданином. Это обстоятельство может порождать несколько классификаций, образованных разными основаниями, например: уровень власти, ветвь власти, орган исполнительной власти. Естественно, что здесь возможно деление и на сферы экономики, которые представляют предприниматели, взаимодействующие с государством.

Говоря о коррупции, мы можем подразделять ее на категории, полагая, что коррупционные практики могут рассматриваться как своеобразные стратегии поведения, общие для некоторых социальных групп и свойственные им. Имеется в виду, что члены общества, объединенные некими общими признаками, условиями существования, встающими перед ними проблемами, выбирают сходные модели поведения. Они распространяются, демонстрируя другим свою эффективность в этих условиях, и закрепляются укореняющимися и воспроизводящимися практиками поведения. Эта укорененность и (относительная) эффективность фактически институализируют такие практики, закрепляя их появлением теневых норм поведения. Мы рассмотрим ниже следующие групповые стратегии.

Стратегия адаптации — самая распространенная. Граждане при решении

своих бытовых проблем или предприниматели, преодолевающие администра-

тивные барьеры, компенсируют с помощью коррупции дефекты государственного регулирования. В некоторых случаях «покупка» посредством взяток государственных услуг есть стратегия компенсации дефицита услуг или низкого качества услуг, которые должны предоставляться государством. В других случаях взятка — способ преодолеть искусственно создаваемые препятствия, своеобразный теневой налог, плата за освобождение от навязывающего себя государства (чиновника).

Стратегия уклонения — следующая по распространенности. В этом случае она является продолжением правового нигилизма общества, а взятка — плата за возможность нарушить закон или уклониться от некоторых обязанностей и обременений.

Следующие две стратегии касаются исключительно взаимодействия власти и бизнеса. Первая стратегия, которую мы рассмотрим, свойственна представителям бизнеса. Недавно выделенная, она получила название «Захват государ-

1Речь идет, конечно, о своеобразном предложении, которое можно назвать «навязанным предложением». Подобным предложением характеризуется плановая экономика. Тут возможны довольно любопытные параллели.

56

ВВЕДЕНИЕ

ства» (state capture). Этим термином обозначают корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установления теневого контроля над принятием властных решений, имея в виду и разные ветви власти, и разные уровни власти (центральный, региональный и т.п.)1. К ней относится теневой лоббизм в органах власти, покупка президентских указов или постановлений правительства, установление коррупционного контроля над политиками и партиями и т.п.

Другая стратегия может быть названа «Захват бизнеса» (business capture). Под этим мы предлагаем понимать совокупность стратегий и практик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты2. В этом случае рента обеспечивается не получаемыми взятками, а непосредственно источниками, на которых они произрастают, — бизнесом и доходом от него.

Это две универсальные стратегии, поскольку в тех или иных размерах и формах они наличествуют всегда. Обе они являются проявлением общей стратегии борьбы за обладание ресурсом, которого нет (или не хватает) у одной стороны, но есть у другой. Вместе с тем, захват государства и захват бизнеса рассматриваются как разновидности коррупции в связи с тем, что эти стратегии реализуются посредством противозаконных или теневых средств. Универсальность этих стратегий проявляется и в том, что они реализуются соответствующими социальными группами всегда, во всех странах, но в разных формах и в разной степени.

Мы рассмотрели не все существующие классификации коррупции, но толь-

ко те, которые более всего понадобятся нам ниже. Более подробно с различными классификациями можно познакомиться в изданной Фондом ИНДЕМ книге «Антикоррупционная политика»3. Что касается определений коррупции, то в той же книге подробно разбирается то из них, которое мы считаем наиболее эффективным. Оно основано на модели принципал-агентских отношений. Ниже, в главе 8, это определение будет приведено и использовано.

Наконец, необходимо определить то поле коррупции, которое охвачено данным исследованием. Из всего вышеизложенного с печальной неизбежностью вытекает, что это поле обширно и разнообразно. Поэтому легче сказать, что не станет предметом нашего рассмотрения. Прежде всего, здесь не рас-

1Hellman J., Jones G., and Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition Economies (World Bank Policy Research Working Paper 2444), September, 2000.

2Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований). Аналитический доклад. — Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Москва, 2001 (http://www.anti-corr.ru/indem/2001razn_corr.doc).

3Антикоррупционная политика / Фонд ИНДЕМ; Под ред. Г.А.Сатарова. — Москва : РА «СПАС», 2004.

57

РОССИЙСКАЯ КОРРУПЦИЯ: УРОВЕНЬ, СТРУКТУРА, ДИНАМИКА. ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

сматривается корпоративная коррупция, или, другими словами, коррупция в фирмах. Поскольку наши социологические методы охватывают граждан (в их частной, не профессиональной жизни) и предпринимателей, но не распространяются на должностных лиц, то нам недоступна коррупция внутри органов власти. Например, мы не отслеживаем вертикальное движение коррупционных доходов между разными уровнями власти. Далее. В сфере деловой коррупции мы не контактируем с криминальным бизнесом (наркотики, проституция и т.п.). Причина понятна: в нашу выборку попадают только официально зарегистрированные предприятия. И, наконец, мы лишь ограниченно задеваем крупный бизнес: олигархи недоступны интервьюерам количественных опросов. Все это означает, что мы анализируем ограниченное поле коррупции; хотя, бесспорно, мы охватываем его бóльшую часть. И еще одно важное следствие описанных ограничений: наши оценки масштаба коррупции

явно занижены.

ВОЗМОЖНО ЛИ СОЦИОЛОГИЧЕСКОЕ ИЗУЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ?

Вопрос не так банален, как кажется. Первая более или менее значимая публи-

кация под заголовком «Социология коррупции» относится к 1968 г.1 Главным

образом, она была посвящена полемике с идеями о возможных положительных эффектах коррупции, появившимися в публикациях того времени2. Характерно, что книга Алатаса открывается следующей сентенцией: «Принятые и широко используемые методы исследования, такие как анкетирование, интервью, статистический анализ, не могут быть применены в данном случае (при изучении коррупции), пока мы учитываем, что коррупция есть теневое взаимодействие между людьми». Таким образом, автор видит единственную возможность — наблюдение за конкретными случаями (странами). Но здесь возникает другая трудность, на которую указывает Алатас, — это время,

1Alatas S.H. The Sociology of Corruption. — Singapore: Donald Moore Press Ltd., 1968. То, что в книге практически не было социологии, проявилось в изменении названия книги при повторном издании: Alatas S.H. The Problem of Corruption. — Singapore: Times Books

International, 1986. Вместе с тем, надо отметить, что работа Алатаса внесла весомый вклад в осмысление феномена коррупции.

2См., например: Weiner M. The Politics of Scarcity. University of Chicago Press, Chicago: 1962. Leff N.H. Economic Development through Bureaucratic Corruption / The American Behavioral Scientist. Vol. VII, No.2, 1965. Bailey D.H. The Effects of Corruption in a Development Nation / The Western Political Quarterly. Vol.19, Dec. 1966.

58

ВВЕДЕНИЕ

поскольку «полный цикл развития коррупции требует времени, прежде чем ее разнообразные разветвления станут доступны для наблюдения».

Неудивительно поэтому, что на пренебрежение коррупцией в социологии указывает в одной из немногих более поздних публикаций по этой теме Питер Ходгкинсен1. Поиск в солидной базе данных одного из американских университетов по ключевому слову «коррупция» дал более 60 000 наименований. Когда к первому ключевому слову было добавлено слово «социология», осталось семь статей, из которых от силы три реально соответствовали цели поиска. Между тем, нет сомнения, и мы об этом говорили выше, что коррупция — это социальное явление, и потому должно изучаться социологией. Однако последняя пока используется при исследовании коррупции только как инструмент измерения, и то, как правило, довольно примитивный. Вместе с тем, многие публикации (некоторые из них будут упоминаться позднее), не попавшие в сеть интернет-поиска, используют при изучении коррупции социологические методы или применяют социологические идеи. Это указывает на то, что авторы этих публикаций не относят свои работы к сфере социологии коррупции. А это, в свою очередь, еще раз свидетельствует о том, что социология коррупции как научная дисциплина еще не сформировалась, а ее выводы довольно часто весьма поверхностны и мало дают практике. Это дает основание представителям социологии скептически относиться к возможности ее использования при изучении коррупции. Получается своеобразный порочный круг: неразвитость социологии коррупции рождает скепсис, скепсис мешает развиваться социологии коррупции. В разговоре с автором данного введения Роберт Клитгаард,

словно цитируя слова Алатаса, сказал, что не видит большого смысла в социо-

логических методах, поскольку опрашивать чиновников невозможно, а делать респондентами их жертвы бессмысленно. Однако подобная позиция весьма уязвима.

Бесспорно, изучение взяткополучателей затруднено значительно больше, чем взяткодателей. Поэтому изучение взяткодателей полезно, поскольку оно может нести информацию и о взяткополучателях, и о самих взаимодействиях. Здесь допустимо следующее сравнение. На момент начала изучения атомного ядра о нем было известно существенно меньше, чем о некоторых элементарных частицах (например, электронах). Поэтому физики применяли следующий подход. Они устраивали взаимодействие между частицами и ядром, направляя на ядро поток частиц. Затем смотрели, что с этими частицами происходит после взаимодействия (картина рассеяния). И по этой картине изучали и ядро, и взаимодействия. Здесь ситуация аналогична, с той только разницей, что мы не провоцируем коррупционные сделки, а изучаем множество уже состоявшихся сделок, а также изучаем самих людей (взяткодателей), которые вступают

1Hodgkinson P. The Sociology of corruption: some Themes and Issues//Sociology, 1997. Vol. 31, No. 1, pp. 17–35.

59