Введение в специальность. / Доклад-В.Д.Перевалов,В.И.Шерпаев, Л.Н. Берг

Экспертная группа «Интеграционные процессы и правовое обеспечение национальной безопасности в Европейско-Азиатском регионе»

Доклад «Интеграция и проблемы безопасности»

Состав экспертной группы:

В. Д. Перевалов, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права УрГЮА, Президент Уральской государственной юридической академии (координатор экспертной группы); А. К. Голиченков, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического и земельного права, декан юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (сокоординатор экспертной группы); А. А. Стрельцов, доктор технических наук, доктор юридических наук, заместитель директора Института проблем информационной безопасности Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, руководитель экспертной группы по информационной безопасности ОДКБ (сокоординатор экспертной группы); С. А. Трахименок, доктор юридических наук, профессор, директор НИИ теории и практики государственного управления Академии управления при Президенте Республики Беларусь (сокоординатор экспертной группы); И. Ф. Кефели, доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой культурологи и глобалистики Балтийского государственного технического университета «Военмех» им. Д. Ф. Устинова; Ю. В. Косов, доктор философских наук, профессор, декан факультета международных отношений Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; М. М. Кучерявый, кандидат политических наук, руководитель Управления Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по Северо-Западному федеральному округу; П. У. Кузнецов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права и естественнонаучных дисциплин Уральской государственной юридической академии; Т. А. Полякова, доктор юридических наук, заместитель директора Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции Российской Федерации; В. И. Шерпаев, доктор политических наук, профессор кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии, руководитель научно-исследовательской лаборатории Межрегионального научно-образовательного центра мониторинга и исследования систем инновационной инфраструктуры (МНОЦ МИСИИ); Л. Н. Берг, кандидат юридических наук, доцент кафедры Уральской государственной юридической академии, заместитель директора Межрегионального научно-образовательного центра мониторинга и исследования систем инновационной инфраструктуры (МНОЦ МИСИИ).

Дополнения, предложения, замечания представляются членами экспертной группы в письменном виде до 1 июня 2012 г. (эл. адрес: )

Обсуждение и утверждение консолидированного текста доклада с учетом поступивших предложений и дополнений состоится по результатам работы Шестой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса, 7–8 июня 2012 г.

В. Д. Перевалов, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Уральской государственной юридической академии,

В. И. Шерпаев,

доктор политических наук, профессор кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии,

Л. Н. Берг,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии

Интеграционные процессы, с одной стороны, способствуют укреплению доверия между народами и созданию гарантий безопасного мирного сосуществования, с другой – не могут быть эффективными и позитивными без крепкой системы национальной и коллективной безопасности. Между тем третье тысячелетие началось с новых тревог и угроз безопасности народов и государств.

Мир меняется. Идущие в нем процессы глобальной трансформации таят в себе риски самого разного, зачастую непредсказуемого характера. В условиях мировых экономических и прочих потрясений всегда есть соблазн решить свои проблемы за чужой счет, путем силового давления¹.

Предпринимаются попытки пересмотра итогов Второй мировой войны, Хельсинкских соглашений о незыблемости послевоенных границ. Растет популярность военного способа решения спорных вопросов (Ирак, Афганистан, Югославия, Ливия). Расширение НАТО на восток, размещение элементов американской системы ПРО на территории восточной Европы, «цветные революции» в некоторых странах СНГ и Северной Африки воспринимаются общественностью весьма настороженно, так как противоречат интересам большинства государств Европейско-Азиатского региона в сфере национальной безопасности.

Субъекты, цели, содержание и формы интеграции могут быть самыми различными. В данном случае представляется необходимым обозначить лишь те ее формы как результаты реализации интеграционных отношений, в которых участвует Российская Федерации, и попытаться выявить ресурсы и проблемы с точки зрения их правовой обеспеченности.

В настоящее время весьма актуально стоит вопрос о необходимости обеспечить безопасность Союзного государства, которое Президент России назвал «интеграционным ядром» СНГ, и создать условия для поступательного и неуклонного сближения всех стран Содружества. Особая роль в решении этой исторической миссии принадлежит народам Беларуси и России. Следует безотлагательно, на основе объективного анализа и всесторонней экспертной оценки угрозообразующих факторов исследовать их генезис, источники, динамику развития обстановки и выработать адекватную ситуации комплексную систему обеспечения безопасности Союзного государства. При этом основные усилия надо сконцентрировать на укреплении региональной безопасности, для чего необходимо выработать и последовательно использовать в политической практике меры, способствующие развитию отношений с государствами постсоветского пространства.

Сегодня уже можно констатировать, что система защиты границ наших государств успешно функционирует. Создана правовая основа отношений в сфере обеспечения безопасности, не имеющая аналогов. Принята военная доктрина – Концепция совместной оборонной политики. С 2000 г. функционирует региональная группировка войск Республики Беларусь и Российской Федерации, где под единым командованием и по единым планам осуществляется боевое дежурство и проводятся военные учения.

В интересах военной безопасности реализовано более 20 специальных союзных программ и мероприятий. В рамках их исполнения более 800 военнослужащих из руководящих составов воинских частей России и Беларуси прошли обучение и подготовку, в том числе по дефицитным воинским специальностям. Эти военнослужащие сейчас крайне востребованы, способны нести службу и выполнять задачи в условиях любой сложности. Многие объекты военной инфраструктуры оснащены современным оборудованием, построен целый ряд новых военно-технических объектов, реализуются программы по борьбе с преступностью, по обустройству внешней границы Союзного государства, что, в том числе, позволяет успешно функционировать Таможенному союзу трех стран.

Концепция безопасности Союзного государства, принятая в 1999 г., реализована. В то же время, учитывая современные реалии, депутаты Парламентского Собрания выдвинули предложение о разработке проекта новой Концепции безопасности. Изменились вызовы и угрозы, были усовершенствованы национальные системы обеспечения безопасности. Теперь союзным парламентариям предстоит тесно работать с министерствами и ведомствами для формирования единого подхода к созданию данного документа.

Назревшая общая заинтересованность в защите от внешней агрессии способствовала созданию системы коллективной безопасности государств СНГ. Одной из важнейших правовых основ регионального сотрудничества в военной области в многостороннем формате явился Договор о коллективной безопасности (далее – ДКБ), подписанный главами девяти государств СНГ 15 мая 1992 г. в Ташкенте².

Формируемая в рамках ДКБ система коллективной безопасности базируется на следующих составляющих политико-правовой основы: это фундаментальные нормы международного права, сформулированные в Уставе ООН; это неуклонное следование принципам и нормам ООН, а также выполнение взятых на себя других международных обязательств, в том числе в рамках ОБСЕ; это исключительно оборонительный и открытый характер Договора и системы коллективной безопасности; это приоритет превентивных политических средств; это осуществление прав государств на коллективную оборону, исключающее вмешательство в их внутренние дела. Принципиальное значение здесь имеет то, что коллективные военные меры могут быть предприняты только по законной просьбе государства-участника, подвергшегося агрессии, и только по решению высшего коллективного органа Договора – Совета коллективной безопасности, причем с обязательным уведомлением Совета Безопасности ООН. При этом подчеркивается готовность к сотрудничеству с другими международными организациями и структурами коллективной безопасности, где есть взаимный интерес.

Заложенные в Договоре принципы и формы сотрудничества предопределяют реальную возможность государств-участников ДКБ стать составной частью систем общей и всеобъемлющей безопасности для Европы и Азии.

Следует признать, что на пространстве Содружества за прошедший период Договор сыграл важную роль в обеспечении национальной безопасности и территориальной целостности государств, способствовал становлению государственной власти и строительству национальных вооруженных сил. Формирование системы коллективной безопасности осуществляется поэтапно, с учетом развития военно-политической обстановки в мире.

Сотрудничество государств СНГ в военной области базируется на общих принципах: признания необходимости сохранения мира в качестве «раритетной» ценности; отказа от применения военной силы или угрозы силой как способа достижения политических, экономических или иных целей; неприменения военной силы первыми, в том числе неприменения первыми ядерного и другого оружия массового поражения; взаимного признания и уважения государственного суверенитета в отношениях между собой; приоритетности коллективных решений и мер по обеспечению военной безопасности и содействию укреплению международных систем безопасности; равенства, взаимоуважения и партнерства. Эти принципы позволяют тесно увязывать национальные и общие интересы в деле укрепления обороны, строительства и подготовки национальных армий. Они воплощаются в повседневной и скоординированной деятельности национальных вооруженных сил и органов управления ими.

Одним из наиболее ярких и показательных примеров сотрудничества государств-участников СНГ является создание и функционирование Объединенной системы ПВО, что оказывает позитивное влияние на обороноспособность государств-участников СНГ. Важным практическим шагом в деле интеграции в рамках Объединенной системы ПВО стала организация совместных боевых дежурств по противовоздушной обороне с целью охраны внешних границ государств Содружества. Дальнейшее совершенствование Объединенной системы ПВО осуществляется в направлении повышения безопасности использования воздушного пространства государств Содружества, развития Объединенной системы ПВО в региональных системах коллективной безопасности, а также разработки основ применения Объединенной системы ПВО и военной авиации государств-участников в ходе проведения миротворческих и других операций.

Укреплению международной безопасности Союзного государства, снижению рисков для наших стран от потенциальных опасностей будет способствовать более активная реализация принципа предотвращения с использованием накопленного международными структурами опыта превентивной дипломатии. В данном случае можно использовать опыт работы долгосрочных миссий и Верховного комиссариата ОБСЕ по делам национальных меньшинств.

Без пристального внимания не должно оставаться ни одно направление укрепления международной безопасности Союзного государства, особенно согласованная антинаркотическая политика, приграничное сотрудничество, обеспечение информационной, финансовой, технологической, продовольственной, транспортной и других видов безопасности³.

Становление интеграции непосредственно обусловлено политическим процессом в двух его основных аспектах: внешнеполитическом (глобализация) и внутриполитическом (демократизация). В условиях глобализации борются противоречивые тенденции к интеграции и дезинтеграции, однополярности и многополярности, силовому диктату и равноправному партнерству. Представляется, что с геополитической точки зрения на место России в мире и ее безопасность наибольшее влияние будут оказывать три обстоятельства: во-первых, стремление США к «мировому лидерству»; во-вторых, целенаправленная политика развития Китая; в-третьих, международный терроризм, который становится особо опасным при использовании его в своих интересах господствующими в мире интегрированными силами. При этом Россия с необходимостью должна выдвигаться в число ведущих мировых держав и все более осознавать свою роль геополитического моста между Европой и Азией, Севером и Югом.

Выступая на форуме «Россия 2012» в Москве, В. В. Путин отметил, что предстоящее десятилетие – это время вызовов, рисков и трансформаций. «Появятся новые центры силы, и мы надеемся, что Россия станет одним из них. Мы вступили в ВТО, заработало ЕЭП на постсоветском пространстве. Мы движемся и к более глубокой интеграции – Евразийскому союзу. ВВП ЕЭП по паритету покупательной способности – 3,3 трлн долларов – уступает только Китаю, США, Японии и Германии. Россия сейчас на 6-м месте по ВВП и имеет реальный шанс войти в пятерку. У нас высокая норма сбережений⁴. У России нет существенных противоречий по поводу одновременного развития отношений с Евросоюзом и углубления интеграции на пространстве СНГ.

Следует отметить еще одну важную социальную черту интеграционных процессов. Так, объединение экономических потенциалов в формате Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана призвано способствовать укреплению конкурентных преимуществ наших стран на мировых рынках, успешному развитию экономик и тем самым повышению благосостояния наших граждан. Как отмечает Н. Назарбаев, «Таможенный союз Казахстана, России и Беларуси – это первая на пространстве всего СНГ действительно добровольная и равноправная форма интеграции. Она впервые в истории сближает народы наших стран на основе взаимоуважения, сохранения национальной самобытности и осознания неразрывности общего будущего. Последовательная трансформация Таможенного союза в Единое экономическое пространство, а со временем… в Евразийский экономический союз станет мощным стимулом для процветания наших народов, выведет наши страны на ведущие позиции в глобальном мире»⁵.

Н. Назарбаев отмечает, что «Евразийский союз – это мегапроект, соизмеримый со сложными вызовами настоящего и будущего. Он имеет все шансы стать органичной частью новой мировой архитектуры», и поэтому необходимо «оперативно разработать и принять совместную Программу евразийской инновационно-технологической кооперации, рассчитанную на перспективу 10–15 лет»⁶.

Мы живем в новой реальности. Единое экономическое пространство (ЕЭП), начавшее действовать с 1 января 2012 г. и включающее в свою орбиту Беларусь, Казахстан и Российскую Федерацию, означает переход к следующему за Таможенным союзом этапу интеграционного строительства. Согласно Декларации о евразийской экономической интеграции, подписанной главами трех государств в ноябре 2011 г., ЕЭП основано на нормах и принципах ВТО и открыто на любом этапе своего формирования для присоединения других стран.

Сегодня на планете нет региона, где государства не были бы так или иначе вовлечены в интеграционные процессы. Мир все больше осознает выгоды интеграции. Все присутствующие на мировой шахматной доске страны в той или иной форме стремятся к объединению. По отраслевым экономическим интересам – как нефтяной ОПЕК, по развернутым экономическим – как БРИКС, по военно-политическим – как НАТО, по геополитическим – как Европейский союз. Лидеры 12 государств, составляющих так называемое Европейское сообщество, подписали договор о создании Европейского союза и тем самым фактически заложили основы новых политического и валютного союзов, принципы общей внешней политики, разграничили полномочия между общеевропейскими и национальными институтами. В сообществе, девиз которого «Единство в многообразии», это многообразие – экономическое и политическое – пока перевешивает единство. Но сам проект «Соединенных Штатов Европы» доказывает, что в современном мире альтернативы интеграции просто не существует.

Азия дает нам контрастную картину интеграции. Здесь налицо огромное многообразие региональных и межрегиональных экономических сообществ, самое заметное из которых – АСЕАН, объединяющая страны Южной Азии. Однако крупнейшими не только в Азии, но и во всем мире являются два интеграционных механизма – Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС).

Шанхайская организация сотрудничества основана в 2001 г. Казахстаном, Киргизией, Китаем, Россией, Таджикистаном и Узбекистаном⁷. Общая территория стран, входящих в ШОС, составляет 30 млн кв. км, т. е. 60 % территории Евразии, численность проживающего в них населения – 1,5 млрд человек – четвертая часть населения планеты.

В середине 2000-х гг. Россия стремилась превратить ШОС в организацию в первую очередь военного характера, связанную обязательствами входящих в нее стран по взаимной обороне и прямо противостоящую НАТО. Однако постепенно силовая составляющая ШОС была переориентирована на борьбу с терроризмом и экстремизмом, с контрабандой наркотиков и трансграничной организованной преступностью. На последнем саммите в Астане в 2011 г. была принята Антитеррористическая стратегия ШОС на 2011–2016 гг. с учетом предстоящего ухода сил НАТО из Афганистана. Президент Казахстана Назарбаев предложил создать в рамках ШОС Совещание по укреплению территориальной и региональной безопасности и принимать в его рамках превентивные меры в потенциальных «горячих точках» в зоне ответственности организации.

Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество – форум 21 страны Юго-Восточной Азии, Северной и Южной Америки. В организацию входят также Россия, Австралия, Новая Зеландия, Сингапур и Гонконг. АТЭС объединяет около 60 % мирового ВВП, 48 % мировой внешней торговли, в странах-членах организации проживают 2,6 млрд человек – одна треть населения планеты. Кроме того, этот регион признан самым динамичным в мире – за последние десять лет на его долю приходится 70 % мирового экономического роста. В сентябре 2012 г. саммит АТЭС впервые пройдет в России, во Владивостоке. Его значимость для социально-экономического развития России, прежде всего для Сибири и Дальнего Востока, очевидна.

России есть что предложить партнерам для решения энергетических, транспортных, научно-технологических, природоохранных проблем АТР, для развития полноценного межцивилизационного диалога и всестороннего обеспечения региональной военно-политической стабильности, взаимодействия в сфере чрезвычайного реагирования и эффективной борьбы с международным терроризмом. В принятой на Гавайях Декларации лидеров АТЭС четко сказано, что «регион является авангардом глобального роста» («our region is now the vanguard for global growth»). Президент России опубликовал статью к началу председательства РФ в форуме «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество»⁸.

С учетом успешного завершения процесса вступления России в ВТО она готова к переговорам о заключении соглашений о свободной торговле с экономиками стран-участниц АТЭС, выступая здесь совместно с Казахстаном и Беларусью, т. е. как Таможенный союз. Россия намерена способствовать дальнейшему наращиванию взаимодействия в рамках АТЭС в целях обеспечения продовольственной безопасности. Россия входит в число ведущих поставщиков энергии на мировой рынок. Однако в АТЭС мы планируем акцентировать не только темы торговли энергетическим сырьем. Азиатско-Тихоокеанский регион входит в число зон мира, в наибольшей степени подверженных воздействию стихий. Землетрясения и цунами, техногенные катастрофы и эпидемии, к сожалению, подтверждают необходимость активизации усилий, повышающих готовность экономик стран-участниц АТЭС к природным катаклизмам и другим чрезвычайным ситуациям. Несомненно, в этом регионе будет происходить усиление сотрудничества всех заинтересованных стран, но на фоне сотрудничества обострится и конкуренция. Например, с одной стороны, США – единственная на сегодня сверхдержава, а с другой – поднимающийся Китай. Или, например, Китай и Япония – страны, которые имеют огромный потенциал для сотрудничества, но между ними существуют и не менее значительные противоречия.

Мы являемся свидетелями крутого поворота в истории, способного привести к радикальным изменениям геополитического ландшафта. На наших глазах и при нашем активном участии формируется новая полицентричная система международных отношений, в которой Россия должна закрепить свои позиции в качестве одного из ведущих государств мира. Система должна быть справедливой и устойчивой, опираться на сотрудничество ведущих государств и интеграционных объединений на основе уважения принципов международного права.

Важно сделать решительный шаг вперед в реформе международного права, не стоять на тех его принципах, которые разрабатывались в годы холодной войны или в годы предшествующие, выступать за создание новой архитектуры европейской безопасности, учитывающей интересы государства. Современное международное право уже не может защитить суверенитет и территориальную целостность государства, не обладающего достаточной силой для отражения возможной агрессии. А война, к сожалению, негласно признается некоторыми государствами приемлемым инструментом их внешней политики. В этих условиях необходимо создавать новую систему безопасности, не только европейской, но и центрально-азиатской. Авторы доклада попытались обозначить сделанное и определить основные направления решения названных проблем.

1. Проведен анализ событий для выявления основных тенденций возникновения и развития локальных и региональных конфликтов и кризисных ситуаций. Определено их влияние на состояние международной и национальной безопасности России на современном этапе. Сформулированы основные сценарии эскалации конфликтности и нахождения условий наиболее эффективного воздействия на нее с целью блокирования и предотвращения. Исследованы правовая база, структура и механизмы реализации задач по предотвращению и урегулированию кризисных и конфликтных ситуаций.

Анализ места и роли войны, военных конфликтов в системе государственной политики позволил вскрыть системно-деятельностную природу военной политики. В системе военной политики выделены два блока: организационно-структурный и деятельностно-функциональный.

Становление новой военной политики России в период 1991–2011 гг. исследовано в двух базовых аспектах: внешнеполитическом – через анализ современных геополитических вызовов и угроз для России и оформления новой Военной доктрины; внутриполитическом – с позиций демократизации армии, укрепления ее законодательных основ и осуществления военной реформы.

2. Исследованы зоны силового противостояния (Ближний Восток, Курдистан, Балканы, Центральная Азия). Изучен опыт развития ситуаций в Тунисе, Египте, Ливии, Сирии и Ираке. Особое внимание уделено анализу влияния социально-экономического положения, межэтнических и межконфессиональных противоречий между архаичными и модерновыми (современными) социальными структурами, уровня компетентности и адаптивности политических элит на динамику конфликтности. Выявлены целенаправленные попытки создания зон нестабильности и искусственно подогреваемого, управляемого хаоса, провоцирования конфликтов в непосредственной близости от границ России и наших союзников. При этом обращено внимание на проблемы девальвации и разрушения базовых принципов международного права. Особенно в сфере международной безопасности.

3. Изучена ситуации на постсоветском пространстве с точки зрения выявления потенциала эскалации существующих и возникновения новых конфликтов на постсоветском пространстве. Проанализированы перспективы развития событий в проблемных точках: Приднестровье, Грузии, Нагорном Карабахе, Центральной Азии, выявлены возможности оказания управляющих воздействий на них (события) в интересах национальной безопасности Российской Федерации. Осложняют ситуацию следующие обстоятельства.

Во-первых, кризис охватывает одновременно несколько стран, находящихся в непосредственной близости от государств, на территории которых размещены современные, в том числе ядерные, вооружения, сложнейшие технологические производства.

Во-вторых, некоторые государства, граничащие с конфликтными зонами в СНГ (Афганистан, Иран, Турция, Румыния), оказываются так или иначе втянутыми в конфликты.

В-третьих, конфликтные зоны на территории СНГ расположены в непосредственной близости от районов, где высока активность исламского экстремизма. Для ряда новых независимых государств, переживающих этап возрождения исламских ценностей, это и угроза иностранного вмешательства во внутренние дела под прикрытием религии.

В-четвертых, превратно понимаются политические цели и национальные интересы, в частности в отношении суверенитета и независимости. В перспективе, несомненно, будут иметь место многие разновидности межэтнических конфликтов, связанные с проблемами совместного проживания больших и малых народов. Возможно, первыми станут конфликты, связанные с ущемлением политических и экономических прав меньшинств. Основным средством их урегулирования могут стать оперативно принятые законодательные и политические акты и усилия федерального центра.

4. Проведен анализ среднесрочного и долгосрочного прогнозов угроз международной и национальной безопасности, вызванных кризисными ситуациями и конфликтами в мире, их влияния на основные сферы национальной безопасности – военную, экономическую, экологическую безопасность и обороноспособность страны в целом.

Потенциальные угрозы разделены на четыре основные группы.

Первая группа включает угрозы, имеющие геополитическую природу и несущие опасность геополитическим интересам нашей страны, ее геополитическому положению и статусу в мировом сообществе. Они направлены против территориальной целостности Российской державы и независимости ее внешней политики.

Вторая группа состоит из угроз, имеющих геоэкономическое измерение и способных нанести ущерб фундаментальным экономическим интересам России, ослабить ее позиции в международных экономических отношениях, создать препятствия для поступательного развития ее экономического потенциала, повышения благосостояния народа и укрепления обороноспособности страны.