англ тэк

4. Interjurisdictional Cooperation

The above description of Canadian federalism might indicate to some an unsatisfactory situation. Not only is the Constitution silent or ambiguous on some key areas of jurisdiction, there is not even a constitutionally guaranteed mechanism for resolving federalprovincial and interprovincial disputes. However, a conclusion based merely on the written Constitution would be misleading, and an examination of the practice of Canadian federalism would reveal a somewhat more complex picture.

As Canadian federalism, beginning roughly in the 1960s, has seen the rapid expansion of government activity generally, it has also seen the inevitable evolution of greater and greater interaction between the federal and provincial levels of government. As noted earlier, the expansion of government into new areas brought with it the potential for interjurisdictional conflict, especially in areas of overlapping jurisdiction. This was true with respect to energy policy in the 1970s and early 1980s, and is still true with respect to environmental protection. Some of these interjurisdictional conflicts were resolved in the courts. More typically, however, the solution to such conflicts was found in the negotiation of federal-provincial agreements. These agreements, as will be discussed later in this volume, are now pervasive in Canadian federalism, and touch on a wide number of subjects (although the primary focus of those papers in this volume which address such agreements is obviously on those in the energy sector). This evolution of Canadian federalism has been described variously as cooperative federalism or executive federalism. Both terms, however, refer to the development of accommodations, largely at the administrative rather than executive level (although there is often some broad legislative authorization for such agreements), which in essence have made Canadian federalism workable as it has had to deal with a growing and diversifying role for government over the past 35 years. The degree to which Canada has been successful (or unsuccessful) in making federalism workable in its energy sector ─ a sector that has presented a number of serious challenges to federal-provincial harmony over the past twenty years ─ is the underlying theme of most of the Canadian papers in this volume.

18

6. Используя материалы урока, поясните своему англоговорящему коллеге, каким образом Конституция Российской Федерации разделяет властные полномочия между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации.

19

Урок 2

ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА КАНАДЫ И ПРАВИТЕЛЬСТВ

ПРОВИНЦИЙ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ НЕФТЕГАЗОВЫМИ РЕСУРСАМИ

THE POWERS OF CA>ADIA> PROVI>CIAL A>D FEDERAL GOVER>ME>TS WITH RESPECT TO MA>AGEME>T OF OIL A>D GAS RESOURCES

I. Повторение пройденного материала. Переведите на английский язык.

3. Особенности канадского федерализма

Поскольку Канада в момент своего формирования как государства имела статус где-то между колонией и независимым государством, её конституция имеет ряд особенностей, некоторые из которых дошли до наших дней. Так, например, в Конституции ничего определённого не говорится о внешней политике, области, которая оставалась в ведении Великобритании вплоть до первой четверти нашего столетия. Поэтому к моменту, когда все полномочия в этой области перешли к Канаде от Великобритании, результатом такой исторической эволюции явилось унаследование Конституцией Канады ряда несуразностей и несоответствий. Прежде всего это относится к полномочиям федерального правительства в области заключения и выполнения международных договоров. В большинстве государств с федеральным устройством властными полномочиями в этой области наделено федеральное правительство, даже в тех случаях, когда исполнение подписанного им договора затрагивает «обычные» властные полномочия местного регионального правительства. В условиях же Канады, отсутствие в конституции положений о внешней политике трактуется как возможность для федерального правительства заключать любые международные договоры, при одновременной вероятности того, что внутренние законы могут не позволить ему выполнять те

20

обязательства по этим договорам, которые могут рассматриваться как вмешательство во властные полномочия провинций, предоставленные им Конституцией. На практике это означает, что в переговорах по заключению любых договоров, затрагивающих полномочия провинций, последние должны принимать в них непосредственное участие, как, например, в переговорах по заключению договоров, касающихся защиты окружающей среды или эксплуатации природных ресурсов.

Ещё одна особенность канадского федерализма заключается в вопросе о праве апелляции. Дело в том, что Верховный Суд Канады был создан специальным законом, а не предусматривался конституцией, и поэтому он стал последней апелляционной инстанцией по всем судебным разбирательствам лишь в 1948 году. (До тех пор решения Верховного Суда Канады могли передаваться на апелляцию в Великобританию.) Это ставит Канаду в необычное для федерального государства положение, поскольку в её конституции не предусмотрено наличие верховного суда. На практике же, Верховный Суд Канады выполняет все функции такого суда, предусмотренного конституциями других государств с федеральным устройством, поскольку он стал судом последней инстанции в вопросах толкования Конституции Канады.

Важной областью, в которой Верховный Суд Канады не обладает юридическими полномочиями, присущими аналогичным судам в других федеральных государствах, как например Верховному Суду в США, является область разрешения споров по разделению властных полномочий как между провинциями, так и между провинцией и федеральным правительством. В определённой степени этот недостаток ликвидирован за счёт принятия федеральных и провинциальных законодательных актов, которые наделяют Федеральный Суд Канады (решения которого могут передаваться на апелляцию в Верховный Суд) полномочиями по рассмотрению подобных споров. Однако, одна из провинций отменила свою часть такого законодательства, что создало прецедент для остальных провинций. В результате, в настоящее время нет надёжного механизма для разрешения межправительственных споров в судебном порядке.

21

4. Сотрудничество провинциальных правительств с федеральным

Приведённые выше особенности канадского федерализма могут ошибочно рассматриваться как признаки неудовлетворительного положения дел в этой области. Действительно, в Конституции Канады нет порой не только ясного, но и вообще никакого указания на решение того или иного вопроса по разделению властных полномочий, как нет и гарантированного конституцией механизма разрешения федерально-провинци- альных или межпровинциальных разногласий. Однако, вывод, сделанный на основании изучения лишь текста Конституции, был бы ошибочным, поскольку только познакомившись с практикой канадского федерализма, можно увидеть его более сложный механизм.

Канадский федерализм, зародившись в 1960-е годы, пройдя через стремительный рост правительственной активности в целом, также прошёл и через неизбежную эволюцию всё возрастающего взаимодействия федерального правительства с правительствами провинций. Как уже отмечалось выше, вовлечение исполнительной власти в регулирование постоянно возникающих новых областей человеческой деятельности привело к появлению потенциала для возникновения конфликтов между субъектами федерации, особенно в вопросах, где их властные полномочия перекрещиваются. Такие конфликты возникали в области энергетической политики в 1970-е и начале 1980-х годов, а в настоящее время такое положение характерно для такой области, как защита окружающей среды. Некоторые из таких конфликтов по разделению властных полномочий были разрешены путём судебных разбирательств, хотя более типичным их решением было подписание соглашений между федеральным и провинциальными правительствами. Такие соглашения, как станет ясно из дальнейших материалов этого сборника, становятся всё более характерными для канадской системы федерализма и охватывают широкий спектр вопросов (в данном сборнике подобные соглашения, рассматриваемые в последующих статьях, будут, естественно, относиться к энергетическому сектору). Такая эволюция канадского федерализма

22

различными авторами называется по-разному — как совместный (кооперативный) федерализм или как исполнительный федерализм. Оба термина скорее всего означают стремление достичь договорённостей в основном на уровне административной, а не исполнительной власти (хотя зачастую отдельные подобные соглашения заключаются на основе каких-либо соответствующих законов), что по своей сути сделало канадскую систему федерализма действенной, поскольку ей приходилось иметь дело с постоянно возрастающей и расширяющейся по своему диапазону ролью исполнительной власти в течение последних 35 лет. Вопрос о том, насколько успешно (или безуспешно) Канада пыталась сделать свою систему федерализма действенной в энергетическом секторе, — секторе, постоянно бросавшем вызов гармонии в провинциально-федеральных отношениях в Канаде на протяжении последних двадцати лет, — пройдёт красной нитью через большинство статей канадских авторов в этом сборнике.

II. Прочтите текст по абзацам. Сравните текст оригинала на английском языке с его переводом. Обратите внимание на переводческие трансформации. Проанализируйте, сумел ли переводчик донести смысл, заложенный автором.

ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА КАНАДЫ И ПРАВИТЕЛЬСТВ ПРОВИНЦИЙ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ НЕФТЕГАЗОВЫМИ РЕСУРСАМИ

THE POWERS OF CA>ADIA> PROVI>CIAL A>D FEDERAL GOVER>ME>TS WITH RESPECT

TO MA>AGEME>T OF OIL A>D GAS RESOURCES

1. Introduction

In Canada, there are two levels of government that have been important for oil and gas development: the federal level of government and the provinces. Although the political entities designated as «territories» within Canada form a third level, this level can be

23

viewed as evolving into provincehood and, for the purposes of this paper, it will not be discussed separately.

Control of oil and gas resources in Canada comes from two sources: first, ownership of the resources, and second, jurisdiction to manage the resources granted by Canada's constitution. In the areas of Canada where provincial governments have the primary administrative powers, those governments may themselves be owners of the oil and gas and they also have constitutional jurisdiction to manage all the oil and gas development within the province. In those areas where the federal government has the primary administrative powers (generally, North of 60o latitude and in the offshore), the federal government may own the oil and gas reserves and also has the constitutional jurisdiction to manage those resources.

1. Введение

В Канаде существуют два уровня властных структур, которые имеют важное значение для развития нефтяных и газовых ресурсов: федеральное правительство и правительства провинций. Хотя такие политические единицы как «территории» образуют третий уровень, имеется тенденция преобразования их в провинции, и поэтому в данном докладе этот уровень рассматриваться отдельно не будет.

Управление нефтегазовыми ресурсами в Канаде осуществляется на основании двух положений: первое, собственность на эти ресурсы и, второе, юридические полномочия на управление ресурсами, предоставленные в соответствии с конституцией Канады. В тех районах страны, где главные властные полномочия принадлежат правительствам провинций, эти правительства сами могут являться собственниками нефти и газа, а также, в соответствии с конституцией, они имеют юридические полномочия на управление развитием нефтегазовых ресурсов в пределах провинций. В тех же районах Канады, где главные властные полномочия принадлежат федеральному правительству (как правило, это районы, расположенные севернее шестидесятого градуса широты и на континентальном шельфе), собственником нефтяных и газовых ресурсов является федеральное правительство и оно же, в соответствии с конституци-

24

ей, имеет юридические полномочия на управление этими ресурсами.

2.Onshore Oil and Gas Development

i.Provincial Powers

In the provinces with the highest oil and gas production (Alberta, British Columbia and Saskatchewan), the provincial government is the owner of most of the oil and gas resources. For these resources, the provincial government grants the oil or gas to the oil company in return for a royalty payment expressed as a percentage of production. (In much the same way, any private person who owns oil and gas would sell the resources to an oil company in return for a royalty.) As owner of the resource, the province is entitled to charge a fee when it sells it. It is also entitled to place conditions on the method of extraction of the resource so as to ensure maximum recovery of the resource, worker safety and other matters. However, since the province can only use its powers as owner for the resources it owns, it prefers to rely on its constitutional jurisdiction to manage the resource. That constitutional jurisdiction allows it to manage the development of not only the resources it owns, but also any resources owned by private persons.

2. Развитие нефтегазовых ресурсов на континентальной части

а) Полномочия правительств провинций

В провинциях с наивысшим уровнем добычи нефти и газа (Альберта, Британская Колумбия и Саскачеван) провинциальные правительства являются собственниками подавляющей части нефтегазовых ресурсов. Провинциальные правительства передают права на добычу этих ресурсов нефтяным компаниям в обмен на выплату роялти (т. е. платы за пользование ресурсами), выражающуюся в процентах от добычи. (Аналогичным образом, любое частное лицо, являющееся собственником неф-

25

ти или газа, продает эти ресурсы нефтяной компании в обмен на выплату роялти.) Как собственник ресурсов, провинция имеет право взимать сборы при их продаже. Она также имеет право устанавливать определенные условия на способы добычи с тем, чтобы обеспечить максимальное извлечение ресурсов, безопасность работ и другие вопросы. Однако поскольку провинции могут использовать свои полномочия только в отношении принадлежащих им ресурсов, они предпочитают полагаться на конституционные юридические полномочия для управления ресурсами. Эти конституционные юридические полномочия позволяют провинциям управлять развитием не только принадлежащих им ресурсов, но и любых ресурсов, принадлежащих частным лицам.

3. Under Canada's constitution, the provinces have the authority to control the development of oil and gas in all its aspects.2 For example, they have the authority to control where wells are placed; the rate of production; construction of roads, processing plants, and local pipelines; safety for workers; pollution; accidents; noise; and impacts on wildlife among other things. They also have the authority to scrutinize oil and gas exports from the province although they cannot easily prevent such exports. Provinces also can impose taxes on oil and gas revenues. In earlier days, the provinces could also exercise a power to set the selling price of oil and gas, although that power should probably be traced to their ownership of the resource and not to Canada's constitution. Provincial jurisdiction ends where the oil or gas enters the main cross-Canada or international pipelines.

The provinces also have the constitutional authority to regulate matters related to the consumption of oil and gas. For example, the provinces regulate construction and operation of local distribution pipelines and they control the price and the terms at which gas or oil is sold to a consumer.

Thus, in general, in areas where a province has administrative authority it has the primary constitutional power over the disposition, production, marketing and consumption of oil and gas. The main exceptions to provincial jurisdiction are the long-distance

26

transmission of oil and gas across borders (whether internal or international) and the export of oil and gas from Canada. These and other important exceptions are discussed below.

3. Согласно конституции Канады, провинции обладают полномочиями контролировать развитие нефтегазодобычи во всех ее аспектах (См. Примечание 2). Например, они имеют право контролировать места расположения скважин, нормы добычи, строительство дорог, перерабатывающих установок и местных трубопроводов, вопросы производственной безопасности, загрязнение окружающей среды, аварии, уровень шума, воздействие на животный мир, а также многие другие аспекты. Они имеют право рассматривать вопросы вывоза нефти и газа из провинций, хотя им достаточно трудно его запретить. Провинции могут облагать налогами прибыль, полученную от добычи нефти и газа. Ранее они также имели полномочия устанавливать продажную цену на нефть и газ, хотя эти полномочия восходят скорее к факту собственности на природные ресурсы, а не к конституции Канады. Юрисдикция провинций кончается там, где нефть или газ поступают в крупные трансканадские или международные трубопроводы.

В соответствии с конституцией, провинции также имеют право регулировать вопросы, относящиеся к потреблению нефти и газа. Например, провинции регулируют строительство и деятельность местных распределительных трубопроводов, а также цены и условия, на которых газ или нефть продаются потребителям.

Таким образом, в тех местах, где властные полномочия принадлежат провинциальным правительствам, последние также обладают определенными конституцией полномочиями в отношении распоряжения нефтегазовыми ресурсами, их добычи, маркетинга и потребления. Главными исключениями из юрисдикции провинций являются вопросы транспортировки нефти и газа на дальние расстояния через границы (будь то внутренние или внешние) и экспорта нефти и газа из Канады. Эти и другие важные исключения рассматриваются ниже.

27