Проблема подвійного громадянства в україні: аналіз ситуації, зарубіжний досвід, шляхи вирішення, законодавчі пропозиції Анотація

 

 

В аналітичній записці досліджено питання подвійного громадянства. Розглянуто чинну нормативно-правову базу, проекти змін до законодавства Українита повноваження державних органів у цій сфері. Проаналізовано міжнародний досвід регулювання біпатризму та множинного громадянства, окрему увагу приділено значенню подвійного громадянства у питаннях взаємодії з діаспорою. Розроблено пропозиції щодо вдосконалення законодавства у частині виявлення випадків подвійного громадянства, запровадження відповідальності за це, оптимізації статусу закордонного українця.

 

Проблема подвійного громадянства в україні: аналіз ситуації, зарубіжний досвід, шляхи вирішення, законодавчі пропозиції

 

Проблема подвійного громадянства (біпатризму) має комплексний характер і набуває все більшої актуальності в Україні через вплив як зовнішніх, так і внутрішніх чинників. Недавній конфлікт між Російською Федерацією та Грузією з обґрунтуванням агресивних дій необхідністю захисту російських громадян на території Грузії актуалізував питання щодо розробки механізмів виявлення та запобігання випадків подвійного громадянства в Україні. З іншого боку, в українському політикумі немає єдності щодо вирішення проблеми подвійного громадянства й пропонуються діаметрально протилежні підходи до її врегулювання – від обґрунтування доцільності запровадження в Україні подвійного громадянства до категоричного заперечення можливості біпатризму.

Зокрема, лідери Партії регіонів протягом виборчих компаній 2002-2004 рр. у своїх публічних виступах обґрунтовували переваги подвійного громадянства для України. Серед аргументів, які наводились на користь запровадження подвійного громадянства, найбільш поширеними були такі: подвійне громадянство надасть можливість об’єднати українців усього світу; сприятиме посиленню впливу України в країнах другого громадянства та успішності процесу євроінтеграції; позитивно вплине на приток до України трудових ресурсів та на залучення економічних можливостей країн другого громадянства українців; сприятиме спрощенню ведення бізнесу для підприємців; покращить правовий та соціальний захист українців за кордоном.

Водночас опоненти легалізації подвійного громадянства слушно зауважують, що в українському контексті подвійне громадянство матиме передусім негативні наслідки. Це обумовлюється особливостями розвитку держав, які перебувають на шляху становлення. Зокрема, біпатризм гальмує процес формування спільних цінностей, пріоритетів розвитку нації та, відповідно, єдності народу. Інститут біпатризму нівелює міцність стійкого юридичного зв'язку, який існує між громадянином і державою, послаблюючи стрижневий інститут державної системи – інститут громадянства. Наслідком поширення практики набуття подвійного громадянства можуть стати міжнародні конфлікти, послаблення спроможності держави впливати на своїх громадян, а також захищати їхні інтереси за кордоном. Біпатризм часто використовується для ухилення від обов’язків громадянина перед державою (військова служба, сплата податків), для полегшення кримінальної діяльності.

Аналіз чинної нормативно-правової бази у цій сфері свідчить про наявність значних прогалин у законодавстві щодо вирішення проблеми подвійного громадянства в Україні.

У Законі України „Про громадянство України”, прийнятому 2001 р., визначено, що законодавство України про громадянство ґрунтується, відповідно до статті 4 Конституції України, на принципі „єдиного громадянства”. Водночас у Законі немаєвизначення біпатризму або множинного громадянства, а серед принципів державної політики (стаття 2) відсутній принцип недопустимості таких випадків. Натомість запобігання явищу безгромадянства серед основних принципів державної політики у Законі закріплено. Якщо процес набуття українського громадянства іноземцями й відповідної втрати їхнього попереднього громадянства має супроводжуватись, згідно із Законом України „Про громадянство України”, достатніми гарантіями (іноземець, який претендує на отримання українського громадянства, має подати декларацію про відмову від іноземного громадянства та протягом двох років подати підтверджуючі документи про вихід із громадянства від уповноваженого органу відповідної держави), то процес підтвердження отримання українськими громадянами іноземного громадянства практично не визначений у законодавстві й потребує більш чіткого врегулювання.

Відповідно, особливу увагу привертає стаття 19 зазначеного Закону України „Підстави для втрати громадянства України”. Згідно з нею, підставами для втрати громадянства України є: добровільне набуття повнолітнім громадянином України громадянства іншої держави; набуття громадянства України внаслідок обману; добровільний вступ на військову службу іншої держави. Добровільним набуттям громадянства іншої держави, згідно з вказаною статтею, вважаються усі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто. Отже, у Законі не врегульовано проблеми з подвійним громадянством, набутим особою за певних умов без особистого звернення (автоматично), та з відповідальністю за свідоме приховування подвійного громадянства.

Сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано ряд законопроектів, які покликані розв’язати згадані недоліки вітчизняного законодавства щодо подвійного громадянства. Це проект Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про громадянство України” (щодо усунення колізій, які дозволяють подвійне громадянство)” № 2752 від 05.09.2008 (поданий народними депутатами України Зарубінським О.О. та Рудченком М.М.); проект Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо відповідальності за приховування факту перебування у громадянстві іншої держави або набуття такого громадянства)” № 3102 від 11.09.2008 (поданий народними депутатами України Макієнком В.П. таШвецем В.Д.); проект Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо декларації про іноземне громадянство)” № 3102-1 від 18.11.2008(поданий народним депутатом України Яворівським В.О.).

Проект Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про громадянство України” (щодо усунення колізій, які дозволяють подвійне громадянство)” № 2752 від 05.09.2008 передбачає внести зміни до статті 19 згаданого Закону, а саме: встановити, що підставою для позбавлення громадянства України є отримання та використання громадянином України документів, які підтверджують громадянство іншої країни. Таким чином, особі, котра автоматично набула іноземне громадянство (наприклад, за фактом народження на території іноземної країни), дозволятиметься збереження українського громадянства лише до моменту, коли вона скористається документами, що засвідчують її іноземне громадянство. Зважаючи на те, що отримання та використання документів – добровільна і свідома справа (у повнолітньому віці), то позбавлення громадянства відповідатиме Європейській конвенції про громадянство (пункт „а” частини першої статті 7), ратифікованої Україною.

У проекті Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо відповідальності за приховування факту перебування у громадянстві іншої держави або набуття такого громадянства)” № 3102 від 11.09.2008 р.пропонується доповнити Закон України „Про громадянство України” статтею 19¹, яка встановлює обов’язок громадянина України повідомити про факт набуття або перебування у громадянстві (підданстві) іншої держави (держав), а саме: протягом тридцяти календарних днів повідомити письмово про це будь-який з державних органів, які беруть участь у вирішенні питань громадянства. За неповідомлення протягом вказаного терміну пропонується встановити відповідальність та додати до Кримінального кодексу України нову статтю в розділі „Злочини проти основ національної безпеки України”, встановивши кримінальну відповідальність у вигляді обмеження волі на строк до п’яти років або штрафу в розмірі десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

У проекті Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо декларації про іноземне громадянство)” № 3102-1 від 18.11.2008 р. пропонується визначити неможливість для особи мати одночасно громадянство України та іншої держави. Цим проектом передбачається більш докладна дефініція єдиного громадянства, яке згідно з проектом „виключає можливість одночасного перебування фізичної особи у громадянстві (підданстві) двох і більше держав, а також виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України”. Якщо ж громадянин України набув громадянство іншої держави, то у правових відносинах з Україною до видання указу Президента України про припинення громадянства він визнається лише громадянином України.

Законопроектом також передбачається введення нової статті 19¹„Повідомлення про отримання громадянства (підданства) іншої держави або держав”, згідно з якою повнолітні громадяни України у разі добровільного отримання громадянства іншої держави зобов’язані подати декларацію про наявність іноземного громадянства протягом дев’яноста календарних днів. Відлік терміну починається з моменту отримання документа, що підтверджує громадянство (підданство) іншої держави або держав. Повідомлення про наявність громадянства (підданства) іншої держави або держав має здійснюватися шляхом подання декларації про наявність іноземного громадянства до спеціально уповноважених органів виконавчої влади з питань громадянства.

Передбачається, що за неподання декларації про наявність іноземного громадянства протягом дев’яноста календарних днів з моменту отримання документа, що підтверджує громадянство (підданство) іншої держави або держав, наступає відповідальність. Цим законопроектом також передбачається введення кримінальної відповідальності за неподання декларації про отримання іноземного громадянства шляхом стягування штрафу від ста до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян залежно від статусу громадянина України (для посадових та службових осіб органів державної влади пропонуються більші суми штрафів).

Отже, основні нововведення, запропоновані у розглянутих вище законопроектах – проголошення серед принципів законодавства України про громадянство принципу неможливості існування подвійного та множинного громадянства, встановлення обов’язку громадянина повідомляти відповідні органи державної влади про отримання громадянства іншої держави, введення кримінальної відповідальності за приховування такого громадянства —заслуговують у цілому на підтримку та прийняття Верховною Радою України. Дискусійними можуть бути лише деякі положення законопроектів щодо розмірів штрафів та термінів подання необхідних документів.

Складовою частиною законодавства України про громадянство з 2006 р. стала Європейська конвенція про громадянство. У ній міститься спеціальна глава V, присвячена множинному громадянству, статтею 25 якої зазначається, що положення конвенції не обмежують право держави-учасниці встановлювати у своєму внутрішньодержавному праві принципи збереження або втрати громадянства при набутті громадянства іншої країни.

Згідно із Законом України „Про громадянство України” питання набуття та втрати громадянства України вирішуються Президентом України та Комісією з питань громадянства при Президентові України.        У січні 2009 р. цією Комісією було розглянуто 425 справ осіб щодо набуття громадянства України та 343 щодо припинення громадянства України.          У 2008 р. за рішеннями Президента України, органів внутрішніх справ, дипломатичних представництв та консульських установ України набули громадянство України 45873 особи, припинено громадянство України 5456 особами^[1].

Серед органів виконавчої влади, які беруть участь у процедурі отримання громадянства та позбавлення його, Законом України „Про громадянство України” визначено „спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства” (ним на сьогодні є Міністерство внутрішніх справ України), Міністерство закордонних справ України та дипломатичні представництва й консульства України, які відповідно до статей 24-25 мають приймати документи щодо виходу з громадянства України, вивчати наявність підстав для виходу із громадянства та перевіряти всі необхідні документи, вилучати при виході з громадянства України паспорти громадянина України та визначені в Законі інші документи.

Необхідно звернути увагу на відсутність у Законі України „Про громадянство України” серед органів державної влади, визначених у відповідних питаннях, Державної прикордонної служби України та Державної митної служби України, які за профілем своїх повноважень можуть бути дієвим механізмом виявлення у громадян України документів, що свідчать про наявність у них громадянства інших держав.

На сьогодні інститут подвійного або множинного громадянства визнається у понад третині країн світу. За ставленням до нього держави  можна умовно поділити на три групи:

                   держави, що дозволяють множинне громадянство (наприклад, Іспанія, Канада, Франція);

                   держави, які дозволяють подвійне громадянство за певних умов(наприклад, Литва, Румунія, Фінляндія);

                   держави, котрі не визнають множинного та подвійного громадянства(наприклад, Австрія, Данія, Білорусь).

Серед країн, що визнають множинне громадянство, здебільшого держави, які мали в минулому колонії або держави, утворені іммігрантами. Відповідно, подвійне або множинне громадянство полегшує зв’язок між колишніми метрополіями та їх колоніями, підтримує вплив колишніх метрополій у відповідних країнах та спрощує зв’язок між іммігрантами та їх історичною батьківщиною. Так, у Конституції Іспанії зазначено, що Іспанія може укладати договори про подвійне громадянство з латиноамериканськими країнами або з країнами, які мають особливі стосунки з Іспанією. Такі договори існують в Іспанії з Аргентиною, Болівією, Гватемалою, Домініканською Республікою, Еквадором, Екваторіальною Гвінеєю, Колумбією, Коста-Рікою, Нікарагуа, Перу, Парагваєм, Філіппінами, Чилі та іншими країнами.

У країнах із законодавчим дозволом мати подвійне громадянство постає проблема участі біпатридів у політичному житті держав свого громадянства. У зв'язку з цим необхідно відмітити досвід Молдови, де на цьогорічних парламентських виборах 231 кандидат у депутати мав подвійне громадянство^[2]. За таких обставин, згідно з молдовським законодавством, у разі обрання депутатом, особа має надати документи, які підтверджують ініціювання нею відмови від другого громадянства.          В іншому випадку вона позбавляється депутатського мандата.

Серед держав, які дозволяють подвійне громадянство за певних умов, переважно країни, що здійснюють процес інтенсифікації зв’язків із власною діаспорою. Тому подвійне громадянство там можуть отримати здебільшого особи певної етнічної приналежності.

З початку ХХІ ст. все більше країн надає можливість представникам діаспори набути громадянство історичної батьківщини. Так, у Литві на подвійне громадянство можуть претендувати литовці: громадяни держав-членів ЄС і НАТО; політичні ув'язнені й засланці, а також нащадки трьох поколінь литовців, що покинули Литву під час радянської окупації; литовці, які традиційно компактно проживають у сусідніх державах; литовці, котрі одержали литовське громадянство як виняток при наявності паспорта іншої держави; діти громадян Литви й громадян тих держав, з якими Литвою укладено договір про подвійне громадянство. Прийняті поправки до законів про громадянство Австралії, Вірменії, Швеції, Фінляндії, які дозволяють подвійне громадянство, також обґрунтовуються необхідністю зміцнення зв’язку між історичною батьківщиною та діаспорою.

В Україні для полегшення контактів з діаспорою, згідно із Законом України „Про правовий статус закордонних українців”, було запроваджено статус закордонного українця з видачею відповідного посвідчення. Цей статус передбачає насамперед користування полегшеною процедурою в’їзду до України та спрощення порядку імміграції до України представників української діаспори. У цілому ж за своїм реальним наповненням даний статус не може вважатись достатньо сприятливим для інтенсифікації комплексної взаємодії між Україною та її діаспорою. З огляду на міжнародний досвід статус закордонного українця потребує надання більшого обсягу громадянських прав для забезпечення всебічного розвитку зв’язків з українською діаспорою.

Деякі країни практикують надання так званого економічного громадянства (або громадянства за інвестиції). Зокрема, острови британської співдружності Сент-Кітс і Невіс за інвестиції в об’єкти нерухомості від 250 до 350 тис. доларів США надають своє громадянство.

Держави, які не визнають подвійного громадянства, намагаються запровадити жорсткий контроль міграційних процесів. Серед них переважають країни з невеликою кількістю населення (Австрія, Данія, Білорусь) або зі значним припливом іммігрантів (ФРН). Умовою отримання громадянства зазначених країн є не тільки декларація про відмову від громадянства іншої країни, але й надання відповідних підтверджуючих документів.

Розглядаючи іноземний досвід недопущення явища біпатризму та множинного громадянства, можна виокремити загальні заходи внутрішньої та зовнішньої політики держав щодо розв’язання цієї проблеми. Серед заходів внутрішньої політики: законодавчі акти, які містять норми спрямовані на оптацію осіб (можливість добровільного вибору громадянства при зміні державного суверенітету території проживання); надання громадянства дитині по „праву крові” батька, якщо мати має іноземне громадянство; збереження громадянства за жінкою в разі заміжжя за іноземцем; встановлення кількості поколінь іммігрантів, які можуть по „праву крові” претендувати на громадянство.

Серед заходів зовнішньої політики ефективним механізмом запобігання випадкам подвійного громадянства є спеціальні міжнародні договори. Україною було укладено ряд відповідних договорів з кранами СНД, зокрема з Грузією, Казахстаном, Киргизстаном, Узбекистаном. Проте на сьогоднішній день Україна денонсувала угоди з Грузією та Узбекистаном у зв’язку зі змінами в їх внутрішньому законодавстві про громадянство, що спричинило неузгодженість з положеннями згаданих угод