ТЕМА 15. ФЕНОМЕН БЮРОКРАТІЇ ТА БЮРОКРАТИЗМУ

ПОЛІТИЧНІ ПРОЦЕСИ

ширились ці передумови в сучасному індустріальному та постіндустріальному суспільстві, хоча бюрократія існувала і раніше, в традиційних суспільствах. Бюрократія приходить на зміну старим формам влади тому, що вона являє собою технічно довершеніший спосіб організації – настільки ж, наскільки машинне виробництво перевершує ручну працю. Типовій формі бюрократії притаманні такі риси:

•систематична мобілізація людських та матеріальних ресурсів для здійснення чітковизначенихцілейіпланів;

•використання професійно підготовлених кадрів, які обіймають неспадкоємніпосадизвизначенимколомповноваженьісфероюдіяльності;

•професійна спеціалізація й розподіл праці, що координується ієрархієюпідпорядкування, підзвітною певній владіабоклієнтурі.

За словами Р. Дарендорфа, саме укрупнення організаційних утворень у промисловості, торгівлі, державному управлінні і системі освіти створює сприятливі умови для правління бюрократів, яке будується на універсалізації управління. Але при цьому бюрократична система управління приходить у суперечність з системою лідерства, яка ґрунтується на індивідуальних якостях особистості. Тільки видатним лідерам удається приборкати цю в’язку масу.

Із цією якістю пов’язані основні негативні риси бюрократичної управлінської структури: знеособлення, безвідповідальність, самодостатність і самовідтворення, підміна знання – авторитетом, ініціативи – традицією. Негативні риси бюрократії властиві її природі та є мовби продовженням її позитивних функцій. Наприклад, постійна необхідність жорстко встановленого й передбачаючого сувору підзвітність порядку дій може породжувати тенденцію до інертності, тяганини, обмеження здатності реагувати на нові ініціативи. Необхідність дроблення обов’язків може призвести до виникнення проблем і труднощів у координації дій та відповідальності за них. Занадто централізований контроль може створювати проблеми перешкод і «пробок» у діяльності й уповільнення реагування. Для пересічного громадянина такі бюрократичні засоби управління перетворюються у постійні проблеми незрозумілих формальностей, відписок і відмов. На професійному слензі технологічні прийоми бюрократії мають свої назви, напр.: «відскік» (повернення на доопрацювання), «пас у бік» (переадресування завдання іншій особі), «карусель» (узгодження по колу), «підтяжка»

і«підпірка» (обпертись на думку зверху і знизу), «міна» (передання спірного питання іншій особі), «офсайд» (уникнення відповідальності).

Теорія бюрократії Макса Вебера

Процес розширення соціальної ролі держави та пов’язане із ним зростання бюрократії породили неоднозначні оцінки і різні теорії бюрократії. Ще А. Сен-Симон у XVІІІ ст. першим звернув увагу на роль організації

148

ФЕНОМЕН БЮРОКРАТIЇ ТА БЮРОКРАТИЗМУ

у розвитку суспільства, вважаючи, що у майбутньому влада не повинна успадковуватись, а має зосереджуватись у людей, які мають спеціальні знання. Дещо ідеалізовані погляди Сен-Симона на «наукове управління» суспільством дали поштовх двом тенденціям у соціально-політичній думці:

з одного боку, подальшій абсолютизації місця і ролі соціальної організації,

що призводило до створення утопічних проектів майбутнього та казармених відносин у реальності; з другого – знаходженню функціональних меж бюрократичних систем, у яких вони б виконували соціально-необхідні функції, не перетворюючись у монстра, що пригнічує особистість.

Зокрема, згідно з раціональною теорією бюрократії М. Вебера, розрізняється два її типи: традиційна «патримоніальна» і сучасна раціо-

нальна. Переважною сферою впливу патримоніальної бюрократії є царина державного управління, а її метою – збереження традиційних структур суспільного життя. Вона обмежена традиційними цінностями і несе ознаки ірраціональності. Натомість доменом раціональної бюрократії, яка форму-

ється в Новий час, була сфера приватногосподарської діяльності, перш за все внутрішньогосподарська діяльність великих промислових підприємств. Її мета – забезпечення суто формальної ефективності виробництва, тому, виходячи з міркувань доцільності, вона не була обтяжена ніякими традиційними цінностями.

Раціональна бюрократична організація характеризується:

•ефективністю, яка досягається завдяки чіткому розподілові обов’язків між членами організації, що дає можливість використовувати висококваліфікованих спеціалістів накерівних посадах;

•суворою ієрархічністю влади, що дозволяєвищим посадовим осо-

бам здійснюватиконтрользавиконанням завданьпідлеглими;

•формально встановленою і чітко фіксованою системою правил,

які забезпечують одноманітність управлінської діяльності й застосування загальних інструкційдоокремихвипадків унайкоротшийтермін;

•безособовістю адміністративної діяльності та емоційною нейт-

ральністю стосунків, що виникають між функціонерами організації, де кожен має виступати не як індивід, а як носій соціальної влади, уособлення певноїпосади.

Обидва типи бюрократії здійснюють взаємний вплив, проникають у суміжні області. Так, відбувається часткова раціоналізація державної бюрократії, що підвищує ефективність державного управління. Це виявляється в таких її раціональних рисах, як розподіл і спеціалізація управлінської праці, встановлення службової компетенції посадових осіб, відокремлення судочинства від адміністрації, утвердження принципу призначення і змінюваності, формування адміністративної ієрархії, виникнення феномену кар’єри, встановлення парламентського контролю над державною адміністрацією, наявність єдиних правил і норм проходження державної служби,

149

ПОЛІТИЧНІ ПРОЦЕСИ

введення конкурсних іспитів на посаду, встановлення службової дисципліни, формування корпоративного чиновницького духу.

З іншого боку, і приватногосподарська бюрократія частково ірраціоналізується під впливом традиційної. У тій чи іншій мірі в ній проявляються дисфункції, найбільш розповсюдженими з яких є перенесення функ-

ціонерами акценту з цілей організації на її засоби, внаслідок чого засоби

(ієрархізація влади, сувора дисципліна, неухильне дотримання інструкцій та правил) перетворюються на самоціль; або підміна головних цілей побіч-

ними й ін.

Отже, в розумінні М. Вебера поняття бюрократії є близьким до поняття управління взагалі, а не поганого управління, як це склалось у нас. Утім, навіть у такому широкому розумінні бюрократія не збігається з управлінням – по-перше, там, де в управлінні присутні елементи самоуправління; по-друге, там, де бюрократизм обмежується політичним лідерством.

Бюрократія як форма політичної влади. Тоталітаризм і бюрократія

Негативні моменти бюрократії посилюються, якщо розширюється втручання держави у соціально-економічне життя, передусім у розподілі й перерозподілі суспільного продукту, і відповідно звужується живильний ґрунт саме раціональної бюрократії. Цей процес відбувається у двох формах – посиленні державного регулювання ринкової економіки, або одержавленні соціалістичного типу. М. Вебер попереджав проти небезпеки універсальної бюрократизації, котру несе як державний капіталізм, так особливо і державний соціалізм.

Такий розвиток має небезпеку посилення політичної влади бюрократії. Реальною основою бюрократичної влади є її власність. К. Маркс писав: «Бюрократія має у своєму володінні державу, спіритуалістичну сутність суспільства: це є її приватна власність». Специфіка бюрократичної власності полягає в тому, що об’єктом привласнення тут є не речі або люди як такі, а незліченні зв’язки між речами та людьми, абсолютно необхідні для нормального життя. Бюрократичною власністю є функція розпорядження натуральнимипродуктами, монопольногорозподілуїхміж людьми.

Державний соціалізм спричинив формування нового типу бюрократії – тоталітарної. Передумовою її формування став процес загального одержавлення: виробництва, розподілу, обміну, робочої сили, ідеології та культури. Гігантське розширення державних функцій призвело до гігантського зростання державного апарату. При цьому виявились нові риси, притаманні саме цьому типу бюрократії: її каральний характер; всюдисущ-

ність; метою стає влада заради влади; формується особливий державний стан – номенклатура.

150