Глава. Административный процесс

( Канибер Ю.Н., кандидат юридических наук, доцент)

§ 1. Концепции административного процесса

В формировании представления об административном процессе и адми­нистративно-процессуальном праве могут быть использованы различные ме­тодологические подходы и концептуальные конструкции. Современные представления об административном процессе и административно-процессуальном праве основаны на выводе о том, что предмет административного права должен увязываться с правоотношениями, возникающими в связи с реализацией функции исполнительной власти любым из субъектов государственной власти.¹Следует согласиться с позицией Ю.Н. Старилова, что «новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сфере исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти»². В методологическом плане следует указать также на необходимость однозначного использования терминологии при формировании представления об административном процессе, что не всегда выдерживается даже в глубоких и заслуживающих внимание исследованиях. Административный процесс принято понимать как административно-процессуальную деятельность в отличие от административно-процессуального права, представляющего собой систему норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность. Анализ сущности и особенностей административного процесса есть предпосылка формирования правильного и всестороннего представления об административно-процессуальном праве.

Административный процесс как сложное социально-правовое явление и вид социальной деятельности выражен во вне двояким образом. С одной стороны, как элемент социального управления он включен в механизмы реализации исполнительной и судебной власти. С другой стороны, административный процесс выступает в качестве вида юридического процесса и имеет характерные юридические признаки. Установление связей административного процесса с этими двумя родовыми системами позволяет составить представление о его особенностях.

Доказано, что процессуальная форма деятельности, во всем многообразии и специфике ее появлений, непосредственно определяется содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма обслуживает. Административный процесс отражает характерные черты исполнительной власти, аналогично тому, как гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной. Административный процесс имеет ярко выраженную управленческую процедуру, производную от исполнительно-распорядительной деятельности органов публичного управления. Властный характер управления предопределяет характеристику административного процесса как юридической формы реализации исполнительной власти в процессе государственного управления (управленческом процессе).

Связь административного процесса с государственным управлением как деятельностью исполнительных органов власти можно проследить, показав основные элементы содержания государственной управленческой деятельности. Общеизвестно, что содержание государственного управления состоит из нескольких взаимосвязанных между собой видов деятельности: а) принятие нормативных юридических актов органами исполнительной власти (правотворчество); б) применение правовых норм органами исполнительной власти, в том числе при рассмотрении споров и применении мер административного принуждения; в) организационная работа аппаратов органов исполнительной власти; г) вспомогательные технологические действия материально-технического характера.

Управленческие деятельности осуществляется не хаотично, а организованно в соответствии со сложившимися правилами, требованиями и традициями. Упорядоченность управленческих действий обеспечивает эффективность государственного управления. В связи с чем, органы публичного управления выработали конкретные процедуры осуществления различных видов управленческой деятельности. Управленческая процедура – это официально установленный порядок проведения управленческой деятельности. Система процедур управленческой деятельности образует управленческий процесс. Часть этих процедур имеет юридическое содержание и осуществляется в соответствие с требованиями нормативно-правовых актов. В частности, в форме юридических процедур (производств) осуществляется принятие нормативных и индивидуальных правовых актов в ходе правотворчества и правоприменения. Именно эта часть управленческой деятельности органов исполнительной власти, осуществляемая в форме юридических процедур (производств), входит в содержание административного процесса.

Следует обратить внимание и на иные виды деятельности, являющиеся структурными элементами административного процесса. Административный процесс включает в себя все возможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления в различных органах государственной власти и местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что к административному процессу относятся исключительно управленческие действия юридического характера, совершенные в соответствии с правилами юридических процедур. В этом смысле базу административного процесса составляют многочисленные организационно-процедурные правоотношения, возникающие в деятельности аппаратов управления органов всех ветвей власти, в том числе и законодательной, и судебной власти, а равно в органах местного самоуправления, в силу единой природы управленческой деятельности. В качестве примера возможно указать на процедуры подготовки и принятия индивидуальных и локальных нормативных правовых актов; рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан; процедуры разрешения индивидуальных дел в пределах служебных правоотношений, в частности, предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»³и иные.

Административный процесс не может жестко увязываться с правоотношениями, в которых в качестве обязательного субъекта представлен орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление. Административно-процессуальная деятельность имеет место в работе судов. В качестве средства обеспечения охраны и защиты административных отношений, возникающих в связи с деятельностью исполнительной власти. В деятельности судов административный процесс представлен в виде правосудия по делам об административных правонарушениях и судебного контроля за органами исполнительной власти. Производство по делам об административных правонарушениях в судах возникает в связи с необходимостью применения административных наказаний, отнесенных законом к компетенции суда. Судебный контроль в форме производств, возникающих из публичных правоотношений, направлен на проверку правомерности осуществления управленческих юридических действий органами управления и их должностными лицами, на судебную защиту граждан от действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права и свободы.

Таким образом, фактическое содержание административного процесса охватывает четыре типа административно-процессуальной деятельности, реализуемой различными органами публичной власти:

1. правотворческую деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, а также субъектов, имеющих правотворческие полномочия по принятию подзаконных нормативных актов в сфере исполнительной власти;

2. положительную, организационно-процедурную деятельность по осуществлению функций и целей управления, возникающая при применении регулятивных норм материального административного права;

3. юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров в сфере реализации исполнительной власти и по применению мер административного принуждения, в том числе административных наказаний, назначаемых судами;

4. судебный контроль за законностью деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

Широкое понимание административного процесса соответствует современным тенденциям законодательной деятельности и правотворчества органов исполнительной власти. В последние годы принято множество нормативных актов, устанавливающих порядок осуществления управленческой деятельности в различных сферах и областях управления и административного судопроизводства, которые гарантируют эффективное применение норм административного права, результативность управленческой деятельности и правовую защиту граждан от неправомерных действий и бездействия со стороны органов управления и их служащих. Однако анализ законодательства РФ и его субъектов, ведомственных нормативных актов, устанавливающих управленческие отношения, позволяет сделать вывод об отсутствии всесторонней правовой основы, системы нормативных актов, которые регламентирует административно-процессуальную деятельность. Разумеется, что вне формы и методы управленческого процесса невозможно установить правовым путем, но правовое государство обязано к этому стремиться. Максимально широкий подход к пониманию содержания административного процесса создает теоретические и политико-правовые предпосылки к всесторонней правовой регламентации управленческих процедур и завершения формирования административно-процессуального права в качестве цельной и самостоятельной отрасли в системе права.

Предельно широкий подход к содержанию административного процесса сформирован на основе освобождения сложившихся в административном праве двух основных концепций понимания административного процесса: «юрисдикционной» концепции и «управленческой» концепции. Концепции административного процесса возникли в результате научной дискуссии, развернувшейся в средине 60-х годов. Основные положения юридической теории административного процесса были изложены Н.Г. Салищевой в монографии «Административный процесс в СССР».⁴Взгляды сторонников управленческой концепции впервые были в обобщенном виде отражены в монографии В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса»⁵. Обе концепции административного процесса нашли своих сторонников, которые и в современных условиях продолжают усилия по их развитию.

Юрисдикционная концепция предлагает ограничительное, узкое толкование административного процесса по аналогии с уголовным и гражданским процессом. Под административным процессом понимается вид исполнительно-распорядительной деятельности по применению административного принуждения, то есть урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных управленческих дел. В этом смысле административный процесс еще называют негативным административным процессом, административно-юрисдикционным процессом, правоохранительным процессом. Утверждается, что административный процесс возникает при наличии спора между сторонниками административного правоотношения или решения вопроса о применении принуждения. Всю иную деятельность предлагается считать не административно-процессуальной, а организационно-процедурной. В соответствии с юрисдикционным толкованием процессуальные нормы регламентируют административный процесс наряду с материальными нормами. И в совокупности составляют институт административного права. Отрицается существование административно-процессуального права в системе российского права. В отдельных случаях позиция представителей юрисдикционного подхода еще более сужает содержание административного процесса до так называемого «традиционного» понимания юридического процесса, охватывающего исключительно процессуальную деятельность судов – административное правосудие.

Управленческая концепция рассматривает административный процесс преимущественно как юридическую форму реализации исполнительной власти, процесс применения норм материального административного права, в который помимо применения административного принуждения включается применение регулятивных норм. В связи с этим административный процесс называют позитивными или организационно-процедурными процессом.

Административный процесс включает систему действий по разрешению конкретных управленческих дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами. Помимо юрисдикционной деятельности управленческая концепция относит к административному процессу деятельность по разрешению любых иных индивидуальных юридических дел органами публичного управления и правотворческую деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления. В этом смысле административный процесс обеспечивает функционирование органов исполнительной власти – это юридическая форма управленческой деятельности. Но управленческая концепция не исключает, что к административному процессу может быть отнесена любая деятельность, в ходе реализации которой возникают правоотношения, регулируемые административно-процессуальными нормами, в том числе и деятельность судей по разрешению административных споров и дел об административных правонарушениях. Управленческий подход предполагает постепенное расширение содержания административного процесса за счет тех вопросов государственной деятельности, которые получают законодательное обеспечение и приобретают форму административно-процессуальной деятельности, в частности, отдельных видов контрольно-надзорных процедур, процедур прохождения государственной службы и других.

Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию административного процесса, которые условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности.

Отметим, что концепция широкого подхода в предлагаемом понимании находится в стадии формировании и требует детальной проработки и обоснования.

Важным моментом в формировании представления об административном процессе является установление соотношения административного процесса с юридическим процессом. Общепризнанно, что административный процесс – это вид юридического процесса, обладающий определёнными особенностями. На первый взгляд простая задача соотношения признаков юридического и административного процессов осложняется тем обстоятельством, что в общей теории права имеет место минимум пять подходов в определении содержания юридического процесса и процессуального права⁶.

С учетом различной степени детализации обобщенное представление ученых-администраторов об юридическом процессе находится в пределах разброса мнений, при котором юридический процесс воспринимается как деятельность компетентных органов государства, осуществляемая в процессуальной форме. Соответственно, процессуальное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и процессе применения норм материального права.

Нет единства среди административистов, исследующих проблемы административного процесса в современной России, и относительно признаков юридического процесса⁷.

Тем не менее, как представляется, не вызывает обоснованных возражений утверждения о том, что юридический процесс – это:

1. сознательная целенаправленная деятельность; разновидность социального процесса;

2. этой деятельности присущ властный характер, поскольку в ней реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов;

3. эта деятельность имеет юридическое содержание, направлена на решение юридических дел и достижение определенного юридического результата;

4. результаты процесса оформляются в официальных юридических документах;

5. юридический процесс – это правовая форма реализации функций органов власти. Его виды и особенности организации определяются характером, видом власти, которую он обслуживает.

6. ему свойственна достаточно полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

Все эти признаки в полной мере присуще административному процессу как виды административного процесса.