2 курс. Ден. ФК, УП, ЕП 12 / Економіка природокористування Макарова Н.С. та ін. Навчальний посібник 2007 / 12

ТЕМА 10

МЕХАНІЗМ УПРАВЛІННЯ РАЦІОНАЛЬНИМ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯМ

10.1.Державне управління природокористуванням та природоохороною в

Україні.

10.2.Основні напрями державної політики України у сфері охорони довкілля та використання природних ресурсів.

10.3.Система екоменеджменту в Україні.

10.1. Державне управління природокористуванням та природоохороною в Україні

Як свідчить досвід розвинутих країн світу, проводити ефективну екологічну політику в державі досить важко навіть за умов успішної економіки. В Україні, що переживала глибоку системну кризу, проблема охорони довкілля виглядала досить складною. Однак екологічна реформа в Україні розпочалася майже одночасно з проголошенням незалежності.

В основу формування державної екологічної політики було покладено базовий принцип, згідно з яким екологічна безпека держави стає важливим елементом і складовою національної безпеки. Положення, що розвивають цей принцип, було закріплено цілою низкою законів та документів, а також Конституцією України.

Розроблені Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки Концепція та Основні напрями державної екологічної політики України у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки визначили не лише мету та пріоритетні завдання, але й механізми реалізації завдань, напрями гармонізації та інтеграції екологічної політики України в європейському екологічному процесі.

Саме на основі цих документів розробляються програми уряду у сфері охорони довкілля та екологічної безпеки. Нині вже функціонує програма Заповідники, схвалено урядом Національну програму оздоровлення річки Дніпро, для реалізації якої залучено міжнародну допомогу на суму понад 5 млн. доларів, розроблено низку регіональних екологічних програм.

Відповідно до Основ національної екологічної політики, вдосконалюється структура управління природоохоронною діяльністю. Розпочавши з реорганізації Комітету з охорони природи (1991 р.), уже наприкінці 1994 року відповідно до Указу Президента було утворено нове міністерство, до компетенції якого входять усі питання регулювання й контролю у сфері екологічної та ядерної безпеки. Уперше в Україні було сформовано сучасну систему управління, що відповідає досвіду й практиці розвинених країн Заходу.

Управління у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснюється державними органами виконавчої влади загальної і спеціальної компетенції (рис. 10.1).

231

Рис. 10.1. Система державних органів регулювання природокористування

Загальні функції управління у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснює Кабінет Міністрів України, що забезпечує розробку загальнодержавних і регіональних екологічних програм, регламентує порядок визначення плати та її граничних розмірів за користування природними ресурсами, створює постановчі рішення про організацію територій і об'єктів природнозаповідного фонду, припиняє або забороняє діяльність підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності й підпорядкування у випадку порушення ними вимог екологічного законодавства, виконує інші управлінські функції в галузі охорони навколишнього середовища.

Суттєву роль у регулюванні природокористування виконують органи спеціального державного управління – спеціально уповноважені органи центральної виконавчої влади, що реалізують функції управління у сфері використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки.

Органи спеціального державного управління поділяються на:

-органи надвідомчого управління і контролю у сфері екології;

-органи спеціального поресурсового управління;

-органи спеціалізованого функціонального управління;

232

- органи спеціалізованого галузевого управління.

До органів надвідомчого управління і контролю у сфері екології відно-

сяться Міністерство охорони здоров’я України та Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки.

До органів спеціального поресурсного управління відносяться: Держком-

зем, Держкомгеології, Держводгосп, Держкомлісгосп, Держрибгосп, Держкомгідромет, Державний комітет України з нагляду за охороною праці. Кожен із цих органів відповідає за окремий природний ресурс , здійснює управління і нагляд у чітко визначеній сфері правовідносин у сфері екології.

До органів спеціалізованого функціонального управління в сфері екології

відносяться ті органи, які мають у ній одну або більше функцій управління.

Ці органи також здійснюють управління і в інших сферах управлінської діяльності. До таких органів відносять:

1.Міністерство надзвичайних ситуацій;

2.Державтоінспекцію МВС України (здійснює контроль за викидами шкідливих забруднюючих речовин у повітря з пересувних джерел);

3.Держспоживзахист (внутрішня екологічна безпека);

4.Держстандарт (забезпечує метрологічний нагляд, видає сертифікати

якості);

5.Держбуд (додержання вимог використання земель, додержання вимог під час будівництва, моніторинг);

6.Українська державна інспекція реєстру та безпеки судноплавства;

7.Мінінформ.

Ключове місце в системі державних органів управління природокористу-

ванням і природоохороною займає Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, положення про яке за-

тверджено Указом Президента України від 10.02.1995 р.

Згідно з цим положенням, Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України (Мінекобезпеки України) є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України. Структуру Мінекобезпеки України наведено на рис. 10.2.

Міністерство реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення та навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності. У межах своїх повноважень Міністерство організовує виконання актів законодавства України та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє і вносить на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вдосконалення законодавства.

233

Рис. 10.2. Структура Міністерства охорони навколишнього природного середовища України

Основними завданнями Мінекобезпеки України є:

-проведення державної екологічної, науково-технічної та економічної політики, спрямованої на збереження та відтворення безпечного для існування живої та неживої природи навколишнього середовища;

-інформування Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та громадян України про екологічний стан, включаючи стан екологічної безпеки об'єктів ядерної енергії та інших техногенних об'єктів;

-здійснення міжнародного співробітництва з питань екології, безпечного використання ядерної енергії та радіаційних технологій, організація виконання зобов'язань, що випливають з міжнародних договорів України з цих питань.

З метою організації та здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки в Міністерстві діють Державна екологічна інспекція та

234

Головна державна інспекція з нагляду за ядерною безпекою. Положення про ці інспекції затверджує Кабінет Міністрів України.

У структурі центрального апарату Мінекобезпеки України утворюється Адміністрація ядерного регулювання, що здійснює функції органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

Для забезпечення державного управління територіями та об'єктами приро- дно-заповідного фонду, реалізації Програми перспективного розвитку заповідної справи в Україні в Міністерстві функціонує Головне управління націона-

льних природних парків і заповідної справи. Положення про Головне управ-

ління затверджує Кабінет Міністрів України.

Мінекобезпеки України є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням.

Управління в галузі екології - це врегульовані правовими нормами суспільні відносини, в яких реалізується діяльність державних органів, органів самоврядування, громадських об’єднань, що спрямована на забезпечення ефективного використання природних ресурсів, охорони довкілля та екологічної безпеки юридичними і фізичними особами, шляхом гарантування дотримання екологічного законодавства та попередження правопорушень у цій сфері.

Основні завдання управління:

-реалізація державної екологічної політики, спрямованої на забезпечення ефективного використання і відтворення природних ресурсів, охорону навколишнього природного середовища й забезпечення екологічної безпеки, захист життя і здоров'я населення від негативного впливу господарської та іншої діяльності незалежно від форм власності;

-державний контроль за дотриманням вимог екологічного законодавства підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, громадянами, іноземними юридичними і фізичними особами на відповідній території, дотриманням екологічних вимог у пунктах пропуску через державний кордон;

-інформування населення за допомогою засобів масової інформації про екологічний стан навколишнього природного середовища на відповідній території, у тому числі стан екологічної безпеки об'єктів господарської та іншої діяльності;

-організація проведення державної екологічної експертизи.

До важливих завдань управління відноситься функція державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства.

Екологічний контроль - діяльність державних органів, підприємств і громадян щодо дотримання екологічних норм і правил. Розрізняють державний, виробничий і суспільний екологічний контроль.

235

Завдання екологічного контролю:

-спостереження за станом навколишнього середовища і його зміною під впливом господарської та іншої діяльності; перевірка виконання планів і заходів щодо охорони природи, раціонального використання природних ресурсів, оздоровлення довкілля, дотримання вимог природоохоронного законодавства і нормативів якості навколишнього природного середовища;

-контроль над станом відтворення й оздоровлення природного середовища

іприродних ресурсів;

-дотримання екологічних нормативів джерелами забруднення;

-виконання вимог з охорони навколишнього середовища і природокористування при різних видах господарської діяльності;

-дотримання природоохоронного законодавства.

В Україні контроль за станом навколишнього природного середовища і виконанням природоохоронних актів здійснюють:

1)Міністерство охорони навколишнього природного середовища;

2)Міністерство охорони здоров'я;

3)Державний комітет з гідрометеорології;

4)Міністерство з питань надзвичайних ситуацій і в справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

5)система Державних санітарно-епідеміологічних станцій тощо.

Усистемі Мінекобезпеки України функції державного контролю покладені на Державну екологічну інспекцію, а заступник міністра є одночасно Головним державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища.

Державна екологічна інспекція складається з Головної державної інспекції, інспекція охорони Чорного й Азовського морів, Державної екологічної інспекції територіальних органів Мінекобезпеки в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Повноваження Державної екологічної інспекції визначені в "Положенні про Державну екологічну інспекцію Міністерства охорони навколишнього природного середовища і ядерної безпеки України", що затверджено в 1998 році.

Уході виконання своїх повноважень органи Державної екологічної інспекції координують роботу органів контролю у сфері охорони навколишнього середовища й раціонального використання природних ресурсів.

Основними завданнями органів Державної екологічної інспекції є здійс-

нення державного контролю у сфері охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів і радіаційної безпеки, а саме:

- за використанням і охороною земель, надр, поверхневих та підземних вод

іджерел, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, морського середовища і природних ресурсів внутрішніх морських вод, територіального моря, континентального шельфу тощо, територій і об'єктів природно-заповідного фонду, а також за дотримання норм екологічної і радіаційної безпеки;

- за дотриманням установлених лімітів використання природних ресурсів, нормативів викидів і скидань забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище;

236

-за дотриманням екологічних вимог у ході збереження, транспортування, використання, знищення і поховання (складування) хімічних засобів захисту рослин, виробничих, побутових та інших видів відходів;

-за дотриманням вимог екологічної безпеки в техногенній сфері;

-за дотриманням екологічних вимог під час транспортування вантажів у пунктах пропуску через державний контроль.

До складу системи екологічного контролю входять різні види екологічного моніторингу, екологічна паспортизація об'єктів людської діяльності та екологічна експертиза.

Державний екологічний моніторинг. Відповідно до вимог Закону Украї-

ни “Про охорону навколишнього природного середовища” Мінекобезпеки з вересня 1992 р. працює над створенням державної інформаційної системи моніторингу навколишнього природного середовища, ядерної та радіаційної безпеки (СЕМ “Україна” ), а з серпня 1996 р. — екологічної підсистеми Урядової ін- формаційно-аналітичної системи з надзвичайних ситуацій.

Функціонування природоохоронного законодавства неможливе за умов відсутності об'єктивної інформації про стан природного середовища. Отримання цієї інформації та даних про характер антропогенного впливу на природне середовище вимагає створення системи спостереження і контролю за станом навколишнього природного середовища — організації системи екологічного моніторингу.

Моніторингом навколишнього середовища називаються регулярні спо-

стереження природних середовищ, природних ресурсів, рослинного і тваринного світу, що виконуються відповідно до заданої програми та дозволяють відокремлювати їхній стан і процеси, що в них відбуваються під впливом антропогенної діяльності.

Під поняттям «екологічний моніторинг» варто розуміти організований моніторинг навколишнього середовища при якому, по-перше, забезпечується постійна оцінка екологічних умов середовища існування людини і біологічних об'єктів (рослин, тварин, мікроорганізмів тощо), а також оцінка стану і функціональної цінності екосистеми, по-друге, створюються умови для визначення коригувальних дій у тих випадках, коли цільові показники екологічних умов не досягаються.

Основні завдання моніторингу навколишнього середовища:

1) спостереження за джерелами антропогенного впливу;

2) спостереження за факторами антропогенного впливу; 3) спостереження за станом природного середовища і процесами, що від-

буваються в ньому під впливом факторів антропогенного впливу; 4) оцінка фактичного стану природного середовища;

5) прогноз динаміки природного середовища під впливом факторів антропогенного впливу;

6) оцінка прогнозованого стану природного середовища.

237

Стандартизація та нормування у сфері охорони навколишнього природного середовища.

У1993 р. у Мінекобезпеки створено технічний комітет зі стандартизації. Цей комітет є активним членом двох технічних комітетів ISO ( Міжнародна організація стандартизації ) — 147 “Якість води” та 207 “Система управління охороною навколишнього природного середовища”.

З 1994 року в Міністерстві формується метрологічна служба, головним завданням якої є створення системи забезпечення єдності вимірювань і системи оцінки достовірності та повноти екологічної інформації.

У1995 році структура метрологічної служби поповнилася базовою організацією метрологічної служби зі стандартних зразків, функції якої виконує Міжвідомчий екологічний центр НАНУ та Мінекобезпеки України.

Значним досягненням кодифікації екологічного законодавства можна визнати розробку та прийняття Верховною Радою України Закону України «Про екологічну експертизу» від 9.02.1995 р.

Екологічна експертиза - це оцінка впливу на навколишнє середовище і здоров'я людей усіх видів господарської діяльності, відповідності цієї діяльності визначеним нормам і законам щодо охорони навколишнього середовища, вимогам екологічної безпеки суспільства.

Відповідно до українського природоохоронного законодавства, необхідним є обов'язкове проведення експертизи для будь-якої діяльності, що впливає на навколишнє середовище, для кожного проекту введення нових технологій, для будівництва, реконструкції тощо.

Правовою основою екологічної експертизи є Конституція України, Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" та "Про екологічну експертизу".

Основне завдання експертизи - сприяння виконанню природоохоронних законів і оцінка рішень щодо підтримки та відновлення навколишнього природного середовища.

Процес експертизи передбачає аналіз технологій, техніки, проектів підприємств, стану здоров'я людей, якості атмосферного повітря, води, продуктів харчування, виявлення аномалій тощо.

Існують такі типи екологічної експертизи:  державна,  суспільна,  відомча,  змішана.

Об'єктами державної екологічної експертизи є матеріали, що носять проектний характер (проекти інвестиційних програм, схема розвитку галузей господарства та ін.). Державна екологічна експертиза здійснюється експертними комісіями Міністерства охорони навколишнього природного середовища і ядерної безпеки України і його підрозділів на місцях, міжгалузевими комісіями. Результатом проведення експертизи є висновок державної екологічної експертизи — документ, що містить обґрунтовані висновки про допустимість впливу

238

на природне середовище господарської чи іншої діяльності і про можливість реалізації об'єкта експертизи.

За умов наявності позитивного висновку розпочинається фінансування реалізації об’єкта.

Суспільна екологічна експертиза проводиться з ініціативи громадян і організацій. Її проводить експертний колектив, що здійснює екологічну оцінку як споруджуваних, так і функціонуючих об'єктів, а також будь-яких дій, пов'язаних із впливом на навколишнє середовище і виникненням конфліктних екологічних ситуацій. З об'єктів суспільної експертизи виключаються ті дані, що складають державну, комерційну й (або) будь-яку іншу таємницю.

Висновок суспільної експертизи набуває чинності закону тільки після підтвердження спеціально уповноваженими на це органами.

Фінансування державної експертизи здійснюється за рахунок засобів замовника документації, а проведення суспільної експертизи - за рахунок власних коштів організацій, добровільних грошових внесків громадян тощо.

За призначенням експертизи поділяються на первинні і вторинні, за масштабами - локальні (об'єктні), районні, регіональні (обласні та міжобласні), державні й міжнародні.

10.2. Основні напрями державної політики України у сфері охорони довкілля та використання природних ресурсів

Сучасну екологічну ситуацію в Україні можна охарактеризувати як кризову, що формувалася протягом тривалого періоду часу. Причиною цього було нехтування об'єктивними законами розвитку і відтворення природноресурсного комплексу України. Відбувалися структурні деформації народного господарства, за яких перевага надавалася розвитку в Україні сировинновидобувних, найбільш екологічно небезпечних галузей промисловості.

Економіці України притаманна висока питома вага ресурсомістких та енергоємних технологій, упровадження та нарощування яких здійснювалося найбільш "дешевим" способом - без будівництва відповідних очисних споруд. Це було можливим за відсутності ефективно діючих правових, адміністративних та економічних механізмів природокористування та без урахування вимог охорони довкілля.

Ці та інші чинники, зокрема, низький рівень екологічної свідомості суспільства, призвели до значної деградації довкілля України, надмірного забруднення поверхневих і підземних вод, повітря і земель, нагромадження в дуже великих кількостях шкідливих, високотоксичних відходів виробництва. Такі процеси тривали десятиріччями і призвели до різкого погіршення стану здоров'я людей, зменшення народжуваності та збільшення смертності, а це загрожує вимиранням і біологічно-генетичною деградацією народу України. Винятковою особливістю екологічного стану України є те, що екологічно гострі локальні ситуації поглиблюються великими регіональними кризами. Чорнобильська катастрофа з її довготривалими медико-біологічними, економічними та соціаль-

239

ними наслідками спричинила в Україні ситуацію, яка може досягти рівня глобальної екологічної катастрофи.

Основні напрями державної політики України у сфері охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки розроблено відповідно до статті 16 Конституції України, якою визначено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.

Державна політика як у сфері екології, так і в будь-якій іншій повинна базуватися на стабільній системі законодавства, актів, нормативів. Ця система повинна бути еластичною, тобто вміти швидко реагувати на зміни навколишніх компонентів, вміти пристосовуватися до змін занадто складного середовища. І це є дуже ефективним засобом подолання екологічної кризи та забезпечення природоохоронної функції держави. Основні напрями будуть втілюватися за допомогою системи екологічного права.

Державне регулювання не може існувати без ефективної системи нагляду за станом середовища, тобто без системи постійно діючого моніторингу. Екологічний моніторинг довкілля є сучасною формою реалізації процесів екологічної діяльності за допомогою засобів інформатизації та забезпечує регулярну оцінку і прогнозування стану середовища життєдіяльності суспільства та умов функціонування екосистем для прийняття управлінських рішень щодо екологічної безпеки, збереження природного середовища й раціонального природокористування. Створення і функціонування Державної системи екологічного моніторингу довкілля повинно сприяти здійсненню державної екологічної політики, що передбачає:

-екологічно раціональне використання природного та соціальноекономічного потенціалу держави, збереження сприятливого середовища життєдіяльності суспільства;

-соціально-екологічне та економічно раціональне вирішення проблем, що виникають у результаті забруднення довкілля, небезпечних природних явищ, техногенних аварій та катастроф;

-розвиток міжнародного співробітництва щодо збереження біорізноманіття природи, охорони озонового шару атмосфери, запобігання антропогенній зміні клімату, захисту лісів і лісовідновлення, транскордонного забруднення довкілля, відновлення природного стану таких річок, як Дніпро та Дунай, Чорного й Азовського морів.

Витрати на реалізацію природоохоронних програм і заходів потребують значних коштів. Однак протягом найближчих 5-10 років країна буде дуже обмежена в коштах, необхідних для поліпшення стану навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального використання природних ресурсів. Тому необхідно чітко визначити пріоритетні напрями та проблеми з метою відпрацювання реалістичних, ефективних та економічно вигідних рішень. Отже, виходячи з реального екологічного стану території України, необхідно враховувати такі основні критерії і чинники:

240