Рег.эк. консп

111

б) на самом низком уровне создаются только органы местного самоуправления, а уже на региональном и субрегиональном уровнях функционируют местные государственные администрации общей компетенции. Подобная система применяется в Польше, Болгарии, Турции, Финляндии.

Иберийская система (Бразилия, Португалия, Мексика) предусматривает, что управление на всех субнациональных уровнях осуществляют избранные населением представительные органы местного самоуправления (совета) и соответствующие главные должностные лица местного самоуправления (мэры, регидоры, префекты, алькады). Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти в качестве представителей государственной власти в административно-территориальных единицах.

Смешанная система (Германия и Япония) характеризуется сочетанием англосаксонской и частично континентальной системы, то есть для этого типа характерна автономия местных органов и отсутствие выраженного подчинения их центру, но при этом развита система административного контроля центральной власти над местными органами.

Анализ соответствующих положений Конституции Украины и других законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что в Украине применяется континентальная (ее вторая разновидность) система местного самоуправления.

2. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ

Централизованное политическое руководство досталось Украине в наследие от Российской империи, которая по причине своих огромных размеров вынуждена была поддерживать сильную вертикаль государственной власти. Бывший СССР сохранил централизм в качестве основы политического руководства и распространил его на экономическую сферу. В решениях съездов КПСС звучали призывы к "укреплению централизованного начала в руководстве народным хозяйством". Объективно это было обусловлено его большими масштабами и тем, что экономика функционировала на принципах планомерного и пропорционального развития. Планы спускались "сверху-вниз" по отраслевому принципу. При этом комплексные интересы регионов, в пределах которых взаимодействуют предприятия многих отраслей, учитывались не всегда.

После распада СССР и обретения независимости Украины ситуация изменилась. Украина взяла курс на построение социально-ориентированной рыночной экономики, которая, в отличие от плановой не может строится по принципу "сверху-вниз". Еѐ фундамент составляют свободные действия рыночных агентов, ведомых собственными интересами. Поэтому рыночное хозяйство по своей сути децентрализованное. В принятой в 1996 г. Конституции Украины было записано, что "… в Украине признается и гарантируется местное самоуправление".

Согласно Конституции местное самоуправление – это право территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках

112

Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, местные советы и их исполнительные органы. Важно подчеркнуть, что согласно Конституции Украины органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти.

Затем были приняты еще ряд нормативно-правовых актов: Законы "О местном самоуправлении в Украине", "О местных государственных администрациях" и др., которые заложили основы местного самоуправления в Украине и очертили границы функций и полномочий местных государственных администраций и местных советов. Власть стала распределяться следующим образом:

государство на местах представляют местные органы исполнительной власти (в лице местных областных, городских, районных администраций);

коллективные интересы граждан представляют органы местного самоуправления (в лице сельских, поселковых, городских и областных советов).

Сравнение статей этих законов свидетельствует о том, что полномочия территориальных органов частично дублируются. Так, статьей 13 Закона "О местных государственных администрациях" предусмотрено, что к их ведению относится решение вопросов социально-экономического развития соответствующих территорий. В Законе "О местном самоуправлении" те же полномочия предусмотрены для органов местного самоуправления. В результате такого дублирования полномочий двух различных структур местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления нередко вступают в конфликты между собой.

В развитых странах в основе распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной исполнительной вла-

сти на местах лежит концепция фискального федерализма.

3. КОНЦЕПЦИЯ ФИСКАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ЕЁ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Стоит сразу отметить, что фискальный федерализм не имеет никакого отношения к федерализму политическому. Принципы фискального федерализма применяются как федеративными, так и унитарными государствами. Они также лежат в основе Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Сам термин – фискальный федерализм – был введен в научный оборот профессором Гарвардского университета Р. Масгрейвом (США) и определяет эффективное распределения полномочий между различными уровнями власти в стране.

Ее основа – концепция так называемых общественных товаров (благ). Это блага не личного (еда, одежда и т.д.), а коллективного потребления (национальная оборона, научные знания, маяки и т.д.).

Основные положения концепции фискального федерализма состоят

вследующем.

1.Власть предоставляет общественные товары, которые отличаются сферами выгод (малая – у детского сада, большая – у национальной обороны).

113

Данный фактор определяет формирование многоуровневой системы власти по критерию соответствия каждому уровню власти выгод от общественных товаров.

2.Функции по предоставлению общественных товаров должен выполнять самый нижний из уровней власти, который в состоянии это сделать. Более высокий уровень власти считается менее важным, второстепенным по отношению к нижестоящему, который расположен ближе к гражданам и лучше осведомлен об их предпочтениях. Т. е., если граждане в состоянии посадить цветы возле дома, то они это сделают сами. Но регулярно вывозить мусор за пределы города они не будут. И это полномочие они передают наверх. Это положение получило название принципа субсидиарности.

3.Одна и та же юрисдикция должна принимать решения: (а) об общественных расходах; (б) об общественных доходах (налогах). В противном случае будет появляться искушение жить не по средствам, "выбивая" ресурсы на собственные нужды из общегосударственных запасов. Поэтому в развитых странах местные налоги и сборы с обитателей данной территории (физических

июридических лиц), являются одним из главных атрибутов местного самоуправления. Например, в США за счет местных налогов обеспечивается более 60% доходов местных бюджетов, во Франции – 60%, Германии – 45%, Великобритании – 36%, Японии – более 30%. Основными видами местных налогов обычно являются: налог на имущество (Канада, Великобритания); подоходный налог (Страны Северной Европы); налог на продажи (Италия, Испания). В части расходов этих налогов местные органы подотчетны своим избирателям, проживающим на данной территории – они выполняют их волю по предоставлению местных общественных благ и для этого собирают местные налоги.

В Украине распределение бюджетно-налоговых полномочий в целом не соответствует ни требованиям финансовой теории, ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Центральная проблема заключается в том, что в регионах и на местах наблюдается недопустимый разрыв между тем большим объемом социально-экономических задач, которые приходится решать органам власти, с одной стороны, и фактическими возможностями их финансирования, с другой, – при том, что все основные источники общественных доходов контролируются центральным правительством, а механизм их перераспределения недостаточно объективен.

В настоящее время доходы местных бюджетов Украины составляют около 30% общих доходов Сводного бюджета, а расходы – около 40%, что в сравнении с рядом унитарных стран ЕС в общем немало.

Однако коллизия заключается в том, что, во-первых, их собственные средства в виде местных налогов и сборов составляют мизерные суммы – 2-3% общей суммы доходов местных бюджетов. В отдельных развитых странах удельный вес только чисто местных налогов в общей сумме доходов местных органов власти в десятки раз больше. Это означает, что в отличие от странчленов ЕС в Украине собственные полномочия местные органы власти вынуждены выполнять не за счет собственных средств, а за счет выделяемых из центра, что объективно формирует высокую степень зависимости "от Киева".

114

Во-вторых, местные органы власти не имеют в своем распоряжении ни одного, сколько-нибудь крупного источника доходов, ставки которого они могли бы регулировать самостоятельно, приводя в соответствие потребности в местных общественных благах и источники их финансирования. Удельный вес местных налогов и сборов в общей сумме налоговых доходов бюджета в Украине составляет только около 1,5%. Таким образом, подавляющая часть налоговых доходов – это поступления от общегосударственных налогов, которые контролируются центральной властью (вне зависимости от того, как и на каком уровне власти они затем фактически используются). Поэтому в Украине органы местного самоуправления в принципе не могут самостоятельно привести в соответствие региональные потребности в общественных благах с источниками их финансирования.

В-третьих, платежи, поступающие в бюджет с любой данной территории не отражают реальные конечные результаты хозяйственной деятельности расположенных здесь предприятий. Дело в том, что финансовые результаты, которые показаны в официальной отчетности предприятий, не учитывают экстерналий (внешних эффектов), которые в условиях Украины имеют громадные масштабы и очень сильно дифференцированы по областям. Например, выбросы вредных веществ в атмосферный воздух в расчете на 1 км2 составляют в Донецкой области 67 т, Днепропетровской – 31; Луганской – 21 т, а в Херсонской – 1,9; Житомирской – 2,2; Черниговской – 2,3 т, то есть в десятки раз меньше. Поэтому, если бы можно было при определении финансовых результатов деятельности, составляющих базу налога на прибыль предприятий, учесть ущерб от загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов, то никакой налог на прибыль предприятия Донецкой области не платили бы вообще. А фактически в настоящее время они вносят на общегосударственные нужды большие, чем многие другие области суммы данного налога. Поэтому в контексте сложившейся системы межбюджетных отношений – это уже не налог на прибыль предприятий, а налог на жизнь и здоровье жителей региона.

Вот почему хозяйственное законодательство следует реформировать таким образом, чтобы решения о расходах принимались тем же самым органом власти, который ответственный за взимание налогов. Потому что деньги, поступающие с другого уровня, из центра – это "дешевые" деньги, тратятся они легче и не обязательно в соответствии с приоритетами населения региона. В этой связи следует добиваться укрепления местных финансов за счет передачи на уровень местного самоуправления одной или двух крупных и надежных налоговых баз. На практике этот вопрос может быть решен, например, путѐм введения налога на недвижимое имущество (с большим необлагаемым минимумом площади, чтобы вывести из-под его налогового пресса малоимущие слои населения), который должен получить статус местного и ставки которого можно было бы регулировать на местах.

С целью повышения заинтересованности местных органов власти в эффективном функционировании предприятий, расположенных на подведомственной территории, целесообразно также передать в число доходов, которые закрепляются за местными бюджетами часть налога на прибыль предприятий

115

(по принципу европейской системы "расщепления" ставок общегосударственных налогов). Без этого трудно решить проблемы убыточности многих предприятий (зачастую искусственной).

4. МЕЖБЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСОВОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ

Поскольку отдельные регионы Украины обладают разными экономическими потенциалами и дифференцированы по уровням социальноэкономического развития, постольку их выравнивание является важной государственной задачей. Однако при этом государство не должно нивелировать стимулы для регионального саморазвития. В развитых странах более предпочтительными считаются такие действия органов центральной власти, когда они не столько субсидируют предприятия в данной местности (что может быть связано с проявлением иждивенческих настроений), сколько обеспечивают условия для их нормального функционирования на всей территории страны.

Что же касается государственной поддержки развития тех или иных регионов, то для этого целесообразно использовать такой апробированный в Европе метод, как долевое финансирование, когда центральное правительство и заинтересованный в реализации проекта развития местный орган власти решают проблему путем паевого участия.

В Украине с целью законодательного регулирования механизма перераспределения денег между бюджетами приняты Бюджетный Кодекс Украины и основанный на его положениях Закон "О межбюджетных отношениях между районным бюджетом и бюджетами территориальных общин сел, поселков, городов и их объединений". На их основании разработан действующий порядок расчета объема межбюджетных трансфертов, который на протяжении 20022009 гг. неоднократно пересматривался.

Кабинетом Министров Украины ежегодно утверждается формула расчета межбюджетных трансфертов. Исходя из рассчитанных нормативов отчислений и сумм межбюджетных трансфертов Государственным казначейством Украины осуществляется их перечисление на счета соответствующих бюджетов.

Формула расчета межбюджетных трансфертов оказывает существенное влияние на доходную часть местных бюджетов. Еѐ смысл заключается в том, что трансферты определяются как разница между нормативными потребностями территории в расходах и теми объемами финансовых ресурсов, которые она в состоянии собрать. Для расчета последних определяются индексы относительной способности платить налоги соответствующей административнотерриториальной единицы.

Преимуществом формулы является то, что она позволяет осуществлять процесс финансового выравнивания не "вручную", а с помощью расчетов по заранее известным формулам. А еѐ существенным недостатком является то, что сами формулы и их отдельные параметры часто изменяются, что не позволяет планировать местные бюджеты на несколько лет вперѐд. Кроме того нынешний формульный подход плохо учитывает особенности разных регионов и внешние

116

эффекты (например, экологические). В результате многие территориальные бюджеты (прежде всего промышленно развитых областей) поставлены в относительно неблагоприятное положение по сравнению с другими (достаточно вспомнить ситуацию с коммунальным хозяйством в Алчевске, на территории которого располагается металлургический комбинат). Поэтому действующая методика расчетов нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Обязательным условием для начала работ по совершенствованию формулы расчета трансфертов должно быть:

во-первых, составление перечня социально-экономических, демографических, экологических, климатических и прочих факторов, которые оказывают существенное влияние как на налоговый потенциал территорий, так и на уровень расходных потребностей местных органов власти;

во-вторых, требуется установить количественные зависимости доходов и расходов административно-территориальных единиц от этих факторов.

Финансовое выравнивание местных бюджетов, которое поддерживает гарантированный уровень обеспечения людей государственными услугами, где бы они ни проживали, объективно необходимо. Тем не менее, оно не должно противоречить принципам фискального федерализма. Поэтому имеет смысл ставить вопрос о том, чтобы местные бюджеты обладали возможностью в большей степени (чем это наблюдается сегодня в Украине) опираться на собственные источники финансирования, а не выделяемые в порядке централизованного перераспределения ресурсы. В этой связи структуру местных доходов нужно перевернуть, поставив, что называется с головы (финансирования из центра), на ноги – региональные и местные налоги и сборы. В совокупности собственные средства должны составлять не менее 50% суммарных доходов и примерно соответствовать объему задач, возложенных на органы самоуправления.

Также Украина крайне нуждается и в изменении административнотерриториального деления. Нынешние области по своему социальноэкономическому потенциалу очень разные. Есть такие города, которые давно "выросли" из статуса районных (Мариуполь, Кривой рог, Краматорск, Днепродзержинск и т. п.) и могут претендовать на повышение статуса. Низовые звенья административного устройства вследствие своих малых размеров также не являются оптимальными для эффективного выполнения функций местного самоуправления.

5. ФЕДЕРАЛИЗМ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

Федерализм – это такой тип политической организации, при которой государственное управление распределено между региональным и центральным правительством так, что каждый уровень имеет право принимать окончательное решение по определенному конкретному кругу вопросов. С точки зре-

ния территориальной организации власти федерализм является типом админи-

стративно-территориального устройства государства, при котором происходит разделение территории страны на административно-территориальные единицы

117

разного уровня (субъекты федерации). При этом федерация – это единое, целостное государство с общими Конституцией, вооруженными силами, денежной единицей, финансовой и налоговой системами.

Вфедеративных государств, как правило, наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации. Особенностью федерального государства можно также назвать двухпалатный парламент.

Впослевоенном мире наблюдается усиление федерализма как особой модели децентрализованного государства: не менее половины всех федеративных государств были созданы после Второй мировой войны. Именно тогда были заново конституированы в качестве федераций Германия и Австрия, и начался процесс расширения списка федеративных государств. Многие развивающиеся страны, освободившись от колониальной зависимости шли по пути децентрализации и федерализации. Список федераций пополнили Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан, Нигерия, Эфиопия, Судан, Микронезия и др.

Всего в современном мире насчитывается около 30 федеративных государств, которые принадлежат к наиболее сильным и стабильным и производят до 80% мирового ВВП.

Истоками и стимулами для федерализации могут быть:

исторические факторы (эмираты в ОАЭ); физико-географические (острова); этнокультурные факторы (кантоны в Швейцарии).

Федерализация является одной из форм децентрализации, которая играет в настоящее время определяющую роль в европейских странах. Особого внимания заслуживает глубокая регионализация ранее унитарных государств, которые теперь с большой натяжкой могут считаться таковыми. Один из примеров – деление Испании на автономные территориальные образования, хотя и с конституционным запретом на формирование их федераций. Такая регионализация страны позволила частично решить проблемы наиболее активных этнических территорий – Страны Басков, Каталонии, Галисии.

Другой пример – получение особого статуса отдельных регионов и предоставление широких возможностей в сфере самоуправления. Такой шаг часто позволяет сохранить государственное единство и уберечь страну от распада. Так, в конце ХХ в. Были расширены полномочия португальских автономий

– Мадейры и Азорских островов.

Эффективность децентрализации становится всѐ более очевидной и определяется она формулой "меньше этатизма – меньше сепаратизма". Поэтому, образно выражаясь, федерацию можно назвать продуктом взаимных компромиссов между центром и регионами.

6. ПЕРСПЕКТИВЫ ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ УКРАИНЫ

Рассмотрев примеры федерализма, стоит отметить и примеры унитарных государств. В настоящее время в Европе лишь два крупных (сопоставимых с Украиной по территории и населению) государства – Франция и Польша – яв-

119

При этом федеративное устройство страны должно быть основано на таких принципах, как:

верховенство Конституции и федеральных законов; запрет на выход из состава государства;

запрет на превращение внутренних административных границ в государственные и др.

Если воспользоваться немецкой моделью федеративного устройства (а Германия близка Украине и по территории, и по численности населения, и даже по различиям между отдельными территориями), то к федеральным землям можно будет отнести, например, Закарпатскую, Галицкую, Волынскую, Киевскую, Подольскую, Слободскую, Донецкую, Запорожскую, Черноморскую и Крымскую. Но при этом украинская федерация может быть построена не сверху – на основе административно-территориального деления, сложившегося во времена СССР, а снизу – на основе самоуправления субъектов федерации – земель, которые делегируют центру ряд полномочий (в том числе и по обеспечению единства страны).

Если же, например, воспользоваться бельгийской моделью, то можно преобразовать Украину в федеративное государство с тремя субъектами федерации: Северо-Запад, Юго-Восток и Киев (аналогичный статус имеет столица Бельгии – Брюссель).

Также не стоит забывать и об исконных украинских федеративных традициях и взглядах, которые выражали в той или иной степени многие известные представители украинской интеллигенции. Сначала идея федерации (конфедерации) всех славянских народов развивалась деятелями КириллоМефодиевского общества и Общества объединения славян, историком и общественным деятелем Н. Костомаровым. К началу ХХ в. украинские мыслители выступали за перестройку Российской империи на федеративных началах, где бы Украина имела широкую автономию. Подобные федералистские идеи выражали Н. Драгоманов, М. Грушевский, Л. Украинка, И. Франко. А если обратится к современности, то в начале 90-х гг. ХХ в. о возможном будущем устройстве Украины наподобие федеральных земель в ФРГ, говорил В. Черновол.

Но сторонники централизации управления напрочь отрицают целесообразность федеративного устройства в Украине, приводя доводы о сепаратизме, покушении на единство страны и т.п. Но унитарность государства не всегда является залогом единства и консолидации, как и федеративное устройство не обязательно ведет к расколу. Исторический опыт показывает, что унитарные государства могут существовать как в условиях демократии, так и в условиях тоталитарного правления. А федеративные страны нормально функционируют и развиваются, как правило, на демократических началах. Федерализм – это всего лишь "территориальная форма демократии". Кто ему противится (а это обычно те, кто находится у власти), прекрасно понимают, что федеративное устройство – это частичная утрата власти. Но в конечном счѐте задача государства заключается в том, чтобы создать людям условия для максимально комфортной жизни. Каждый, кто не нарушает права других и хочет на свои деньги,

120

уплаченные в виде налогов, иметь дело с родной культурой и своими ценностями должен иметь такое право – вне зависимости от позиций чиновников в центре или на местах.

Тем не менее, как и во всяком сложном случае, проблему улучшения государственного устройства нельзя решить сразу и безболезненно. Вот почему уже сейчас важно предпринимать реальные шаги по укреплению демократии на основе децентрализации власти, укрепления местного самоуправления и соблюдения принципов фискального федерализма.

ТЕМА 18. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ЕЁ ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ

1. ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И МЕХАНИЗМ ЕЁ РЕАЛИЗАЦИИ. ПРИНЦИПЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Рассматривая регион как структурное целое, можно сделать вывод о том, что его развитие представляет собой объект управления. Управление регионом в таком случае должно осуществляться на основе определенных принципов и правил. Принципы управления регионом, его развитием должна опреде-

лять региональная политика.

Региональная политика – это совокупность организационно-правовых и экономических мер, осуществляемых государством в сфере регионального развития страны в соответствии с еѐ текущими и стратегическими целями.

Эти меры должны быть направлены на:

(1)стимулирование эффективного развития производительных сил регионов;

(2)рациональное использование ресурсов;

(3)создание нормальных условий жизнедеятельности населения;

(4)обеспечение экологической безопасности;

(5)усовершенствование территориальной организации общества. Региональная политика строится на оптимальном сочетании общегосу-

дарственных и региональных интересов.

Объектами государственной региональной политики являются тер-

риториальные образования, в пределах которых осуществляется государственное управление и местное самоуправление. Состав этих образований определяется административно-территориальным устройством и экономическим районированием Украины.

Субъектами государственной региональной политики являются

центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, которые в пределах своей компетентности решают вопросы соци- ально-экономического развития регионов.