6.3 Принципиальная модель системы экологического управления
Как известно, в природопользовании имеют место два уровня управления:
управление природными системами;
управление природопользователями (управление охраной ОПС и рационализацией использования природных ресурсов).
Первый уровень управления опирается на изучение и использование естественных законов, в первую очередь, экологических, и осуществляется через второй уровень управления. Второй уровень управления опирается на юридические и экономические, т. е. социальные законы, являясь, таким образом, командно-административным или экономическим. В общих случаях он служат единой цели – обеспечение качества ОПС (её объектов и ресурсов).
Предметом управления качеством ОПС с эколого-экономических позиций является область производственных отношений с их биосоциальными чертами, которые складываются в процессе взаимодействия между обществом и природой.
Задачи эффективного экологического управления на хозяйственном уровне заключается в:
сведении к минимуму совокупного ущерба в хозяйстве и обществе;
повышении максимума рентабельности природоохранных мероприятий и соответственно, отраслевых и региональных эколого-экономических показателей.
Общепринятого определения механизма экологического управления пока нет. Но исходя из целевой направленности на преодоление противоречий между факторами экономического развития и обеспечения качества ОПС, содержания решаемых им задач, механизм экологического управления ориентировочно можно определить как способ организации и функционирования единой эколого-экономической системы со свойственными ему формами, методами, экономическими стимулами и правовыми основами.
Поскольку общепринятой модели механизма экологического управления не существует, то различные природопользователи (к примеру, горнодобывающие, металлургические или энергетические предприятия) могут разрабатывать механизм управления в соответствии со своими отличительными особенностями, но с учётом объективных тенденций, условий факторов формирования систем управления природопользованием, руководствуясь при этом кибернетическим (т.е. системным) подходом.
В соответствии с таким подходом всем системам управления присуще наличие трех подсистем управления (рис. 6.6):
субъекта управления (управляющая подсистема);
объекта управления;
связи.
Рисунок 6.6 – Принципиальная модель системы экологического управления
Субъектами экологического управления (управляющей подсистемой) выступают государственные учреждения (органы) управления и отдельные лица, которые имеют право принимать решения по вопросам охраны ОПС и регионального использования природных ресурсов.
Объектами управления выступают:
сама природная среда;
производственные объекты (предприятия, их структурные звенья, источники техногенного загрязнения вместе с продукцией и услугами);
структурные объекты управления, возникающие как звенья управления (объекты иерархической «лестницы» управления);
функциональные объекты управления.
Понятие объекта управления, как управляемой подсистемы, необходимо соотносить с понятием субъекта управления – управляющей подсистемы. В управлении эколого-экономическими системами одно и то же звено может быть и объектом, и субъектом управления в зависимости от того, является ли оно источником или приемником воздействия. Это объясняется тем, что процессы управления в обществе – суть управление людьми. Такие процессы осуществляются в схеме: «человек-человек-…-человек-средства труда-предметы труда». Поэтому, как видно из схемы, один и тот же человек может выступать и объектом, и субъектом управления.
Подсистема связи включает канал прямой связи, которым передается управляющее воздействие, т. е. входная информация (x), и канал обратной связи, которым передается информация о состоянии объекта управления.
Управляющая подсистема (субъект управления) и подсистема связи образуют собственно систему управления, а вместе с объектом управления они образуют единый и одновременно общий контур управления. В упрощенном виде такой типовой контур, основанный на кибернетическом подходе, схематично представлены на рис. 6.6.
Управляющее воздействие в представленной системной модели осуществляется субъектом управления (на основе законов, указов, подзаконных нормативных актов, стандартов, постановлений, приказов, программ экологической направленности) на объект управления, который в соответствии с полученным управляющим воздействием изменяет свое состояние, деятельность, количественные и качественные параметры состояния или влияния на ОПС. Получив управляющее воздействие от субъекта управления, объект управления может проявлять себя в отношении ОПС в двух направлениях: «от природы к человеку» (извлечение природных ресурсов) и «от человека к природе» (загрязнение ОПС).
Воздействие на ОПС есть конечный результат деятельности объекта управления, и представляет собой его выход, т. е воздействие жизнедеятельности общества.
Обратной связью в контуре управления служит, так называемая, экологическая информация, которая бывает двух видов:
результаты экологических экспертиз, экологического аудита и прогнозов состояния ОПС;
информация об источниках загрязнения ОПС и продукции, об использовании природных ресурсов, состоянии ОПС, степени физико-химического воздействия объекта на население и субъекты хозяйственной деятельности (получается с помощью мониторинга, различных наблюдений, контрольных измерений и т. д.).
Данная информация направляется на вход системы экологического управления, часть ее используется для постоянного совершенствования и модернизации системы. Если экологическая информация отсутствует или недостоверна, то оказывается невозможным управление процессами регулирования качеством ОПС.
Становление рыночных отношений в Украине актуализирует процесс теоретического исследования и разработки практических подходов к управлению предприятиями с учетом экологической составляющей.
Экологическое управление отвечает своему назначению, если:
во-первых, оно соответствует принципам устойчивого (сбалансированного) развития и национальной экологической политики, общей методологии системного анализа и методологии системно-экологического подхода, основывается на собственной законодательной и нормативно-правовой базе, имеет в своем распоряжении собственную информационную базу для обеспечения мониторинга, реализации принятых решений;
во-вторых, его функции корреспондируют с общесистемными функциями административного управления;
в-третьих, эффективность обеспечивается профессионально подготовленным управленческим персоналом.
Из перечня перечисленных требований следует, что с одной стороны системы экологического управления по своей сущности и целям являются системами с использованием «мягкой» методологии системного подхода, но в то же время не только могут, но и должны функционировать также в общих рамках «жестких» систем управления на принципах баланса, консервативности и изменчивости, т. е. с учетом свойств гомеостаза и сукцессии, присущих любой экосистеме, интегрируясь в качестве подсистемы «экологического управления» в общую систему управления организацией.
Этот вывод вписывается в рамки общей теории и методологии систем, в которых утверждается, что общие цели организации не обязательно должны совпадать с целями ее отдельных функциональных подразделений и персонала. Именно интегрирование подсистемы экологического управления в общую систему управления является ярким подтверждением этого положения, так как, ее экологические цели, как правило, не совпадают с коммерческими целями общей системы управления предприятием.
Таким образом, механизм экологического управления неавтономный и действующий сам по себе, вне связи с хозяйственным механизмом. Он составная часть последнего, во многом по формальным признакам идентичен ему, благодаря чему при создании систем экологического управления с успехом могут быть использованы общеметодологические принципы, методы, функции, модели и структуры общего управления. Но в то же время механизм экологического управления показывает, что общий хозяйственный механизм должен из «механизма потребления» превратиться в «механизм использования и воспроизводства» природных ресурсов. Такое толкование отражает естественный ход противоречивых событий между экономикой и экологией, имевших место в конце 20-го и начале 21-го веков, и соответствует положениям концепциям устойчивого развития.
Конкретизируя изложенные представления, рассмотрим функции управления в единой эколого-экономической системе. Их делят на три вида:
общие (основные);
конкретные;
специальные.
Общие функции.Носителями общих функций являются руководители (органы) системы управления. Их взаимодействие на объект управления осуществляется через линейные связи в структуре управления, образуя линейную «иерархию».
Конкретные функции.Они закрепляются за функциональными подразделениями, а в связи с объектом управления осуществляются в функциональной форме, образуя «функциональную иерархию». Для традиционной (чисто экономической) подсистемы применительно к условиям управления производственными объединениями и промышленными предприятиями определен следующий состав общих и конкретных функций управления (табл. 6.2).
Специальные функции.ИЗ перечня общих и конкретных функций чисто экономической подсистемы (табл. 6.2) видно, что в нём отсутствует функции экологического характера. Однако в рамках современной единой эколого-экономической системы содержание процесса управления определяется не только традиционными общими и конкретными функциями, но также и специальными функциями, задачами, операциями и процедурами управления. При этом следует ещё раз подчеркнуть, что в управлении единой эколого-экономической системой экологическая подсистема не может иметь автономных от экономической общих и конкретных функций. Как для экономической, так и для эколого-экономической систем функции управления по своему составу в общем виде одни и те же. На предприятии специфические условия функционирования экологической подсистемы проявляются в специальных функциях управления. Это означает, что в управлении единой эколого-экономической системой в сравнении с экономической системой каждая общая и конкретная функция дополняется специальными функциями, задачами и операциями управления.
Специальные функции направлены на то, чтобы:
во-первых, экономическая подсистема получала желаемое развитие, когда она в процессе функционирования не производит выделений, пагубных для природной среды, т. е. будет с максимальной эффективностью использовать имеющиеся ресурсы, полностью извлекать полезные продукты, иметь безотходное или малоотходное производство. Отсюда следует, что экологические проблемы действительно решаются в экономической подсистеме посредством реализации тех же общих и конкретных функций управления, а также специальных в экологической области функций управления;
во-вторых, устранились (в конечном итоге) такие категории, как «производство основной (профильной) продукции» и «побочных продуктов», т.е. отходов. Производство понимается при таком подходе как единое, комплексное, безотходное, внутри которого протекают различные процессы. Они расширяют (дополняют) круг специальных функций, задач и операций управления.
Таблица 6.2 – Состав конкретных функций управления промышленным предприятием (по данным Синельщикова Р.Г.)
|
№ п/п |
Наименование функции |
Основные функции управления |
| ||||
|
планирова-ние |
органи-зация |
коор-дина-ция |
стимулиро-вание |
кон-троль | |||
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 | |
|
1
2 3 4 5
6
7
8
9 10
11 12 13
14
15
16 17 |
Перспективное и текущее технико-экономическое и социальное планирование Работы по стандартизации Учет и отчетность Экономический анализ Управление технической подготовкой производства Организация производства (основного, обеспечивающего и общеобслуживающего) Управление технологическими процессами Оперативное управление производством Метрологическое обеспечение Технический контроль и испытания Сбыт продукции Работа с кадрами Организация труда и заработной платы Творческая деятельность трудового коллектива Материально-техническое снабжение Капитальное строительство Финансовая деятельность |
|
|
|
|
| |
Иллюстрацией данного положения являются разработанные состав функций и содержание процесса управления системными объектами эколого-экономической системы промышленного предприятия по всем основным функциям управления но, для примера, лишь по одной конкретной функции: перспективное и текущее технико-экономическое и социальное планирование (табл. 6.3).
Таблица 6.3 – Состав функций управления эколого-экономической системой (по данным Шапоренко О.И.)
|
№ п/п |
Конк-ретные функ-ции |
Основные функции и содержание процесса управления | ||||||
|
Планирование, контроль, координация, стимулирование, контроль | ||||||||
|
вход |
процесс |
выход |
выход |
процесс |
выход |
выход | ||
|
|
Перспективное и текущее ее технико-экономическое и социа-льное плани-рование |
Потреб-ности в ресур-сах и повышение эффек-тивнос-ти их испо-льзова-ния
Инвес-тицион-ный процесс ресурс-ного обеспе-чения произ-водства
Эксплуатация природ-ных ре-сурсов и их вос-произ-водство |
Научно-техни-ческое разви-тие про-фильно-го про-извод-ства
Произ-водство профильной продук-ции
Капита-льное строительство профильного произ-водства |
Формирование производствен-ной про-граммы профильной про-дукции
Потреб-ности, технический уровень и каче-ство профильной про-дукции
Аттестации про-фильной продук-ции
Плани-рование поста-вок про-фильной продук-ции |
Количе-ство на-правле-ния ис-пользо-вания побоч-ных продук-тов
Заменя-емость природ-ных ре-сурсов на побо-чные продук-ты
Капита-льное строи-тельство объек-тов пе-реработки побо-чных продук-тов и охрана природ-ной среды |
Научнотехническое разви-тие про-цессов перера-ботки побоч-ных продук-тов
Перера-ботка побоч-ных продук-тов
Интеграционные процесс-сы производства |
Формирование производственной про-граммы выпуска продук-ции из побочных про-дуктов
Потребности, техни-ческий уровень и каче-ство продук-ции из побоч-ных продук-тов
Постановки продукции из побочных продуктов |
Выбросы в окружаю-щую среду в пределах ПДК и ПДВ
Качествосреды обита-ния
Мероприятия по совершенствованию управления природопользованием |
При описании содержания процесса управления сохранены сложившееся понятие «профильная продукция» и «побочные продукты», хотя в единой эколого-экономической системе, в ее широком понимании, можно ограничиться одним понятием – «продукция».
Поскольку «продукция» в современных оценках, как правило, понимается в узком смысле (как профильная продукция), два первых понятия сохранены, чтобы показать все аспекты процесса управления и соответственно недостатки упрощений и упущений в существующих процессах управления природопользованием.
Использование на практике современной модели управления, основанной на эколого-системном подходе, требует ответа на два важных вопроса:
кем должно стимулироваться и регулироваться («regula» - норма, правила) применение новой методологии экологического управления?
с помощью каких инструментов («рычагов») должно регулироваться решение эколого-экономических проблем?
Отвечая на первый вопрос, можно констатировать, что единственного регулировщика, в соответствии с сущностью рыночной экономики, быть не может. Но основным должно являться государство. На это первым указал Д. Кейнс, а его прогноз подтверждён опытом, накопленным за последние десятилетия странами с развитой экономикой. Как показа последний мировой финансовый кризис (2008-2009 гг.), роль государства важна в формировании рыночной экономики, обеспечении её эффективности. Но особенно эта роль является значимой в процессах природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, т.е. в сфере взаимодействия общества и природы.
Что касается инструментов («рычагов») природоохранной деятельности, с помощью которых регулируется решение эколого-экономических проблем, корректируются «рыночные провалы» и др., то в настоящее время наблюдается их значительное разнообразие. Как показывает накопленный опыт, диапазон регулирования очень широк: от прямого административного принуждения до формирования институциональных условий рыночного регулирования в сфере взаимодействия общества и природы. При этом конечной целью является обеспечение качества ОПС (её объектов и ресурсов) на основе эффективного механизма экологического управления.
Различают два вида (блока) регулирования решения эколого-экономических проблем (рис.6.7):
прямое (административное) управление;
косвенное (экономическое) управление).
Блок 1. Прямое регулирование (административный механизм).Данный вид регулирования нашёл отражение концепции устойчивого развития и поддерживается различными учёными и экономистами.
Прямое регулирование осуществляется государством с помощью природоохранных законов, а также путём введения нормативных стандартов и ограничений, прямого контроля и лицензирования процесса и продукции природопользования. В целом система административных методов направлена на определение максимальной нагрузки на ОПС на основе разработки предельно-допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ и предельно-допустимых уровней (ПДУ) физического воздействия на ОПС; расчётов ПДВ и ПДС, оценки воздействия на окружающую природную среду ОВОС строящихся новых и реконструируемых предприятий, экологической экспертизы их проектов, экологического аудита работы действующих предприятий.
Рисунок 6.7 – Система регулирования природопользования
Перечисленные административно-контрольные инструменты блока 1 подразделяются на рычаги:
жесткого регулирования, к которым относятся законы, экологические стандарты качества ОПС (ПДК) и ПДК, расчётные нормативы хозяйственного воздействия на ОПС (ПДВ) и ПДС, лицензирование видов хозяйственной деятельности и др.;
мягкого регулирования, к которым относятся мониторинг состояния ОПС, различные программы социально-экономического развития, экологические программы, ОВОС, экологическая экспертиза, экологический аудит и др.
Среди перечисленных инструментов центральное занимают стандарты: качества ОПС (ПДК и ПДУ); антропогенного воздействия на ОПС (ПДВ и ПДС); качества производимой продукции ( ISO9000); качества производства продукции (ISO14000).
Достоинства стандартов заключаются в их простоте и действенности (для предприятий), а также удобства использования в процессе контроля государственными органами природоохранной деятельности предприятий.
Блок 2. Косвенное регулирование (экономический механизм).
При переходе к рыночной экономике имеют место две особенности:
1)усиление самостоятельности предприятий и переориентация от чисто административных методов к экономическим и административно-экономическим;
2) вытекает из п.1: государство перестаёт быть единым субъектом управления, что означает неизбежность децентрализации управления в условиях рынка.
Из анализа проверенных особенностей следует, что целью экономического механизма управления является предоставление возможности предприятию самостоятельно выбирать эколого-экономическую стратегию.
В табл. 6.4 приведены две группы экономических инструментов (рыночно-ориентированные и финансово-кредитные), которые «расшифровывают» экономический механизм управления.
Это элементы рыночной инфраструктуры, которые целесообразно рассматривать в двух аспектах:
экономического стимулирования;
рыночных отношений в сфере природопользования.
Аспект экономического стимулированиявключает:
экологические займы;
залоговую систему;
субсидии;
экологически ориентированную налоговую систему;
экологическое страхование.
Аспект рыночных отношений в сфере природопользования.В данном аспекте речь идёт об установлении рыночных цен на природные ресурсы, но, главным образом, о механизме «купли-продажи» прав на загрязнение ОПС.
Рыночные отношения базируются на первоначальном разделении разрешений на загрязнение ОПС с последующим формированием рынка для предприятий – загрязнителей с основными элементами рыночной инфраструктуры. Сущность метода заключается в установлении для конкретного региона объема выбросов (сбросов), определяемого совместными усилиями предприятий. Такой метод получил название «принцип пузыря». При этом предприятиям дается полное право перераспределять разрешения (лицензии) на загрязнение.
Таблица 6.4 – Экономические инструменты природопользования и охраны окружающей природной среды
-
Рыночно-ориентированные инструменты:
природноресурсные платежи и платежи за загрязнение среды;
рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в экономический оборот;
механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды;
залоговая система;
интервенция с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей (в том числе на рынках рециклируемых отходов);
методы прямых рыночных переговоров.
Финансово-кредитные инструменты:
новые формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;
кредитный механизм ООС, займы, субсидии т.п.;
режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;
экологические и ресурсные налоги;
система страхования экологических рисков.
Основными элементами рыночной инфраструктуры являются:
лицензии (разрешения) на выбросы (сбросы);
банки прав на загрязнение (специальные учреждения, где могут накапливаться неиспользованные разрешения и лицензии на перспективное загрязнение);
биржи прав на загрязнения – это посреднические учреждения для осуществления операций по купле-продаже прав на выбросы (сбросы).
Роль органов управления заключается в отслеживании соответствия операций и стимулировании создания рыночной инфраструктуры.
Изложенное позволяет заключить, что рыночные отношения имеют вид смешанных механизмов, которые объединяют два первых подхода: административный и экономический. Важная особенность экологического рынка заключается в том, что он способен обеспечить максимально эффективное использование природных ресурсов благодаря определению в экономическом и денежном эквиваленте их дефицитности.
К преимуществам экономического механизма управления относятся его эффективность; стимулирование инноваций; усиление самостоятельности предприятий и гибкости их работы; способствование сохранения природных ресурсов для будущих поколений (благодаря рыночному ценообразованию и увеличению тем самым дефицита ресурсов); выявление источников финансирования.
Недостатки экономического механизма обусловлены сложностью точного задания начального уровня затрат и платежей и связанной с этим неопределённостью достижения конечного природоохранного результата; высокой чувствительностью к инфляции; риском снижения конкурентоспособности продукции; всё ёще имеющей место оценкой экономических успехов по уровню ВВП (подробно последний недостаток рассмотрен выше).
Таким образом, современный механизм экологического управления представляет собой сложную категорию управления. Современная концепция его реализации является целевой, т. е. концепцией управления по целям.
Она базируется на учете всей совокупности экологических, экономических, мотивационных, организационных и правовых способов целенаправленного взаимодействия субъектов деятельности (хозяйственной, природоохранной, инвестиционной и др.) и их воздействия на деятельность, что обеспечивает соблюдение интересов взаимодействующих сторон, объектов и субъектов управления, в конечном итоге, достижение целей и задач, стоящих перед организацией.
Накопленный опыт экологического управления (как в Украине, так и в мировой практике) указывает на необходимость совершенствования его механизма. Для этого по многим аспектам необходимо преодолеть:
законодательную неопределенность системного экологического управления;
недостаточную профессиональную подготовку управленческого персонала по вопросу овладения методологией системного подхода;
межотраслевую методологическую несогласованность функций экологического управления;
межотраслевое нормативное несоответствие моделей экологического управления;
функциональное несоответствие национальной системы экологического управления Европейскому регламенту 1836/93 и международным стандартам экологического менеджмента серии ISO14000.
Необходимо четкое разделение функций и ответственности между государственной, корпоративной, региональной (местной) и общественной системами экологического управления, что будет содействовать становлению и постоянному совершенствованию экологического управления. Каждая из перечисленных систем должна иметь свою законодательную и нормативную базу, в том числе международную; собственную экологическую политику, а следовательно и стратегию; свои организационные структуры и механизмы осуществления функций.