МЧС России
	Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы
	Учебно-методический комплекс дисциплины
	СМК-УМК-Д 4.4.2-41-2013

Кафедра управление и интегрированные маркетинговые коммуникации

УТВЕРЖДАЮ

Начальник кафедры УиИМК

полковник внутренней службы

Е.Н. Бардулин

«____» _________ 2013 года

ЛЕКЦИЯ

для проведения занятия по курсу

«СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

по всем специальностям

ТЕМА 4

«ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ»

СМК-УМК-Д 4.4.2-41-2013

Утверждена на заседании ПМК

кафедры, протокол № ______

от «____» ____________

Санкт-Петербург

2013

1. Учебные цели

1. Ознакомить студентов и слушателей с территориальной структурой государственного управления в России

2. Дать студентам и слушателям понятие о государственном управлении субъекта федерации, об управлении автономиями и административно-территориальном делении.

II. Воспитательные цели

Развивать у обучаемых познавательный интерес к дисциплине.

3. Расчет учебного времени

Содержание и порядок проведения занятия	Время, мин
ВСТУПИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ Учебные вопросы 1. Общегосударственное управление 2. Государственное управление субъекта федерации 3. Вопросы управления автономиями 4. Административно-территориальное деление и государственное управление ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ	5 80 35 15 10 20 5

3. Литература

а) Основная литература:

1. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. Учебник.Издательство: Проспект. 2010, с. 630

2. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник.Издательство: ЮНИТИ-ДАНА, 2010 г., с. 687

б) Дополнительная литература:

1. Волкова В.В., Государственная служба. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник» Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция». Издательство: Юнити-Дана. 2010, 207 с.

2. Система государственного и муниципального управления: учебник/ В.Е. Чиркин. – 4-е изд., пересмотр. – М.: Норма, 2009, 432 с.

V. Учебно-материальное обеспечение

1. Технические средства обучения: мультимедийный проектор, компьютерная техника.

Тема 4. «Территориальная структура государственного управления в России»

1. Общегосударственное управление

Российская государственность является уникальной, потому что процессы миграции и взаимодействия многочисленных народов, происходившие на территории евразийской равнины в течение хотя бы последнего тысячелетия не имеют аналогов больше нигде. Поэтому и рассматривать российскую государственность и российский федерализм надо особо, не пытаясь подходить с мерками европейских стран.

Впервые вопрос федерализма был рассмотрен, обоснован, нормативно определен и организационно реализован «отцами-основателями» США. С момента своего возникновения проблема федерализма носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. С тех пор в более чем 20 странах, где принято федеративное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям (общая характеристика федерализма):

♦ конституционно закрепленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства обладают большими самостоятельными полномочиями в управлении различными областями и сферами общественной жизни;

♦ конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем полномочий;

♦ конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно по уровням, т.к. федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;

♦ конституционная гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная (разделенная) государственная власть способна оберегать общество от попыток узурпации власти отдельными структурами или личностями.

В истории России проблема федерализма возникла после октябрьской революции 1917 года. Из Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа 1918 года следовало, что в РСФСР на началах федерации входят автономные областные союзы. Тем самым намечался подход к формированию федеративной российской государственности в форме Советов. Однако на практике пошло дробление территории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Когда в 1922 году из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых уже было два федеративных, образовался СССР, то его возможно по инерции продолжали считать федеративным государством. Даже в учредительных документах СССР (Декларация об образовании СССР, Договор об образовании СССР) говорилось о союзном государстве (т.е. союзе государств). Во всех последующих документах до распада СССР за союзными республиками признавался государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. Это с юридической точки зрения признаки конфедерации, а не единого федеративного государства. РСФСР имела вообще особенности. Она вроде бы считалась федерацией, но в ней к внутренним государственным образованиям относились только автономные республики. Статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные административно-территориальные единицы (края, области) управлялись как в унитарном государстве. Более того, помимо государственных органов РСФСР они управлялись напрямую союзными органами, так как подавляющая масса управляемых объектов России считалась в союзном подчинении. Такое положение постоянно приводило к напряженности.

В истории нашего государства было много возможностей для создания действительно федеративного государства в рамках СССР, однако ими не воспользовались и пошли по самому простому пути – его развала.

Поэтому Россия только вступила на самостоятельный путь построения демократического, правового, федеративного государства. На этом пути сделано уже не мало. В марте 1992 г. был подписан Федеративный договор, который носит учредительный характер. Им был заложен новый подход распределения, организации и реализации государственной власти по всей территории страны. Другим важным моментом и новым шагом в развитии федерализма России является принятие Конституции России 12.12.1993 г. всенародным референдумом. Особое значение с позиций федерализма имеет признание Конституцией равноправия субъектов России между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст.5). Это имеет серьезное значение для развития демократизации государственного устройства, источником которого являются равные права и свободы человека и гражданина независимо от места его проживания и специфических признаков.

Для развития основ демократии требуется создание упорядоченного правового пространства России, как на всей территории, так и между различными уровнями правового регулирования по вертикали. Это наталкивается на различные подходы в определении понятия суверенитета субъектов Федерации.

Суверенитет относится к сложным социальным образованиям и имеет в своей сущности несколько граней.

Идеологом теории государственного суверенитета считается француз Жан Боден (1530-1596), автор большого труда «Шесть книг о республике». Он связывал суверенитет с государственной властью и представлял его в виде свойства государственной власти быть в обществе абсолютной, высшей и независимой силой. Ж.Боден внес в определение суверенитета правовой принцип зависимости государственной власти от воли людей, хотя и через волю монарха.

Понятие народного суверенитета, в обоснование которого внес вклад Жан Жак Руссо (1712-1778), возникло в процессе борьбы против абсолютистской монархической власти за утверждение прав «третьего» сословия – буржуазии. Главное здесь было в том, что источником государственной власти является воля народа, а не воля монарха. Это в свою очередь являлось основополагающим моментом в придании природе государственного суверенитета демократического начала.

Идеи национального суверенитета возникли в период подъема освободительного движения колоний за свою политическую самостоятельность и государственную независимость.

Наличие трех видов суверенитета не является основанием для их самостоятельности и независимости друг от друга. Суверенитет является понятием неотъемлемым от понятия государственности.

Для государственного управления явление государственного суверенитета имеет большое практическое значение, поскольку оно придает ему целостность и практическую реализуемость. На практике в отдельных случаях за внешними высказываниями о суверенитете, под влиянием региональных, национальных, географических и иных ложных интересов, можно рассмотреть обыкновенный сепаратизм правящей кучки людей, стремящихся узурпировать власть в каком-либо регионе. Истинный государственный суверенитет представляет собой явление, обеспечивающее в стратегическом плане историческое существование и развитие народа создавшего государство.

Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ (Чеченская республика, Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан) признают суверенитет республики более широким, фактически повышают статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией РФ и международными принципами федерализма. Основой попыток такого сепаратизма чаще всего является разработанная в 1903 году большевиками программа по национальному вопросу и их теория о праве наций на самоопределение, вплоть до отделения. Демократический принцип самоопределения народов был извращен в своей основе, поскольку предполагалось, что только через создание самостоятельной государственности можно решить все национальные и иные проблемы. Жизнь показывает противоположное и примером тому является распад СССР и образование самостоятельных государств на базе бывших союзных республик (Белоруссия, Украина, Таджикистан и др.)

Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основе государственного управления России, как и другого демократического государства, находится два основания:

• принцип разделения властей;

• принцип комплементарности – разделение государства на уровни управления.

Государственное управление в России осуществляется Федерацией и субъектами Федерации. Федеральное управление осуществляется на всей территории страны, которая определяется государственной границей России, включая сушу, внутренние воды, территориальное море (12 (22 км) морских миль от суши, воздушное пространство над ними до геостационарной орбиты Земли (100-110 км), недра земли на достижимую глубину, а также континентальный шельф (понижение морского дна от суши). Территорией государства считаются воздушные, морские суда и космические аппараты под флагом России.

Общегосударственное управление осуществляется высшими (президент, парламент, конституционный суд, верховный и высший арбитражный суды, правительство) и центральными (министерства и ведомства) органами государства. Общегосударственный характер управления высшими и центральными органами проявляется в особом порядке их формирования, территориальной и предметной сферах, формах и методах деятельности. В Конституции РФ (ст.71) определяются предметы исключительного ведения Федерации.

Система государственной власти России включает в себя: Президент России, законодательную власть – Федеральное собрание, исполнительная власть – Правительство, судебную власть – федеральные суды и суды субъектов федерации.

Правовой статус Президента России имеет некоторые особенности:

не является главой исполнительной власти (как в США), выступая скорее гарантом разделения властей и координатора их отношений;

имеет большое влияние на назначение премьер-министра и меньше чем президент Франции зависим от соотношения политических сил в парламенте;

не связан обязательствами ни с одной из партий и опирается на собственный аппарат (администрация Президента и Совет безопасности), формируемый на профессиональной, а не партийной основе и назначаемый самим Президентом.

Федеральное Собрание, как законодательная власть России, состоит из двух палат: верхней - Совет Федерации (по два представителя от субъекта) и нижней – Государственная дума. В 2000 г. в качестве совещательного органа при Президенте создан Государственный совет.

Исполнительная власть осуществляется Правительством, назначаемым Президентом России (председатель правительства по согласованию с Государственной Думой. В состав Правительства входят федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, органы надзора. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы, комиссии. Работа правительственных органов в основном строится по функциональному признаку и охватывает 4 основных блока: Экономический, административно-политический, социальный и контрольный.

На федеральном уровне судебная система России представлена Верховным судом, состав которого назначается Советом Федерации по представлению Президента. При Верховном суде действует Судебный департамент обеспечивающий деятельность всей вертикали судебной системы. На региональном уровне существуют Верховные суды республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения. Разрешение экономических споров отнесено к компетенции Высшего арбитражного суда, имеющего соответствующие звенья на региональном уровне. Особое место в судебной системе занимает Конституционный Суд. Он является высшей судебной инстанцией, основным направлением деятельности которого является осуществление контроля за исполнением Конституции.

Особенность и исключительность федеральных органов управления проявляется в их подчиненности и ответственности, над ними, как правило, нет других органов, которым они починены (президент, Парламент, Верховный суд, Центральная избирательная комиссия).

Особый характер общегосударственного управления проявляется в образовании семи федеральных округов.

Одним из звеньев государственной системы управления с 1993 г. является институт полномочных представителей, который был создан для обеспечения вертикали исполнительной власти. Введение этого политического института было обусловлено необходимостью обеспечения нормального становления органов власти на местах в регионах. Однако полномочные представители Президента в регионах как представители центральной власти на местах остались и после образования властных структур в регионах. Отрицательное отношение к «президентской» вертикали проявляют Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), не допуская её развития на своей территории. 13.05.2000 г. Указом Президента России № 849 институт полномочных представителей был реорганизован, в России было создано семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Южный (г. Ростов-на-Дону), Поволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск). Эти округа имеют статус межрегиональных образований. Образование семи федеральных округов сформировало новый уровень государственно-административного управления и приблизило федеральную власть к потребностям и интересам регионов.

Статус полномочного представителя президента определен как статус государственного служащего, назначаемого Президентом, в составе Администрации Президента России, с прямым подчинением Президенту.

Общегосударственное управление осуществляется также федеральными государственными служащими.

Исключительный характер государственного управления проявляется в особых методах его осуществления, которые могут применяться только государственными органами (суд, внутренние войска, прокуратура, ФСБ и т.п.).