3.2. Правовий статус органів самоорганізації населення міста Києва та перспективи їх розвитку

Органи самоорганізації населення − це громадська представницька форма місцевого самоврядування. Вони утворюються населенням мікротериторії (мікрорайону, житлового комплексу, іншої частини адміністративно-територіальних одиниць) для самостійного, під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення виходячи з інтересів населення відповідної території на основі законів та прийнятих відповідно до них локальних нормативних актів, із використанням власних та залучених матеріальних і фінансових ресурсів. Зокрема, відповідно до статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування н Україні" органи самоорганізації населення (далі - ОСН) - це представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста [23].

Ставлення місцевих рад до ОСН базується на юридичному закріпленні повноважень та відповідальності представницьких органів за розвиток громадської самодіяльності. В їх "керівництві", як ми бачимо на прикладі Києва, місцева рада виступає виключно як організаційно-методичний центр − несе відповідальність перед населенням за розгортання (створення умов) на своїй території системи громадського самоврядування, забезпечує необхідні матеріально-фінансові та правові умови функціонування цих органів, надає організаційну та методичну допомогу в цих питаннях, захищає права громадян на вільну та рівну участь в громадському самоврядуванні. Взаємовідносини сторін будуються не на підпорядкованості, а на співробітництві та взаємодії.

Органи самоорганізації сприяють створенню умов для реалізації кожним місцевим жителем його конституційного права на участь в управлінні державними і громадськими справами. Вони функціонують у тісній взаємодії з територіальними громадами сіл, селищ, міст, трудовими колективами, об'єднаннями громадян.

Особливе значення питання організації та діяльності ОСН набуває у великих містах - мегаполісах, які мають районний поділ, зокрема у Києві. Останні роки позначені тут інтенсивним поширенням самоврядування. Усвідомлюючи, що приклад столиці має велике значення для розвитку самоврядування в Україні і користуючись правом, наданим міським радам статтею 140 Конституції України щодо надання дозволу на створення за ініціативою жителів будинкових, вуличних, квартальних та інших органів самоорганізації і наділення їх частиною власної компетенції, фінансів та майна, Київська міська рада визнала за доцільне активізувати це право власною ініціативою. З цією метою 20 листопада 1997 року Київрада ухвалила рішення "Про створення органів самоорганізації громадян у місті Києві".

Правовий статус, порядок організації та діяльності нових органів, у тому числі і в Києві, знайшов своє комплексне висвітлення в Законі України "Про органи самоорганізації населення" [22].

Вперше за період конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні свого спеціального законодавчого закріплення набув окремий суб'єкт системи місцевого самоврядування.

Прийняття закону, на жаль, не лише не розв'язало існуючі організаційно-правові проблеми самоорганізації населення за місцем прожи­вання, але й породило нові. Вбачається за доцільне окреслити деякі з них.

Закон зобов'язав усі місцеві ради, в тому числі Київську міську раду та районні у місті Києві ради протягом шести місяців з дня набрання ним чинності забезпечити перереєстрацію існуючих ОСН у зазначеному порядку. Тут детально регламентовано порядок їх створення, повноваження, фінансово-економічні основи діяльності, умови забезпечення реалізації повноважень тощо, встановлено гарантії їх діяльності, підстави та механізм відповідальності за порушення законодавства.

Прагнучи оптимально наблизити норми цього закону до місцевих умов, а також сприяти киянам в утворенні нових органів самоорганізації в столиці, підготовили проект типового положення "Про органи самоорганізації населення в місті Києві" [92].

Слід зазначити, що предметна орієнтація цього проекту, по-перше, врахо­вує сучасну правову політику в сфері місцевого самоврядування, законодавчі акти (особливо закони "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення") та законопро­ектні роботи Верховної Ради України (зокрема, законопроекти "Про територіальну громаду", "Про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади", проект Муніципального кодексу України). По-друге, уникає штучного відтворення та неадекватного тлумачення норм діючого законодавства на рівні самоорганізації жителів окремих будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районів у містах та створює рамкові умови для пристосування цих норм на мікротериторіальному рівні. По-третє, максимально обмежує кількість відсильних та інших норм. По-четверте, забезпечує інформаційну доступність нормативних формулювань для жителів. По-п'яте, створює правові можливості для прямої дії статутних та корпоративних норм у межах існуючої нормативно-правової бази.

Концептуальною та теоретичною основою проекту є те, що саме за допомогою ОСН оптимально та ефективно може вирішуватися низка питань місцевого значення, здійснюватися представництво та захист інтересів киян в органах державної влади і управління, інших органах, підприємствах, установах і організаціях. Ця ознака корінним чином відрізняє їх від громадських об'єднань громадян, які утворюються не шляхом обрання, а на основі добровільного об'єднання громадян за спільними інтересами, поглядами, переконаннями. Водночас представницький характер тут дещо інший, ніж у місцевих радах, порядок обрання простіший, менш формалізований, припускає багатоваріантність залежно від місцевих умов та особливостей.

Наступною ознакою є їх входження до системи місцевого самоврядування за територіальним принципом організації та діяльності. Основою утворення органів самоорганізації є територія мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, багатоквартирного дому тощо. Територія діяльності не обмежується адміністративно-територіальним принципом, а становить частину території міста, району в місті, селища. Тому така територія не обов'язково має утворювати самостійний рівень управління, а органи самоорганізації не мо­жуть наділятися статусом повністю автономних одиниць місцевого самоврядування. Підхід до вирішення багатьох питань повинен бути єдиним у рамках всього поселення (бюджетна, фінансова політика тощо). Відповідно й цей момент знайшов своє відображення у статті 7 запропонованого проекту, згідно з якою територія, у межах якої діє ОСН, може бути частиною території міста Києва, району в місті, територія мікрорайону, кварталу, вулиці, кількох будинків, будинку, в межах якої проживають жителі, які обрали цей орган.

Істотною ознакою також є те, що ці органи є повністю громадською формою самоврядування населення. Це не виключає наявності в них професійних службовців для виконання робіт, які потребують спеціальних знань, умінь, а також оплати праці самих членів органів самоорганізації населення за рахунок коштів, переданих відповідною радою.

Однак слід звернути увагу ще раз: органи самоорганізації значною мірою відрізняються від інших органів місцевого самоврядування, зокрема своєю юридичною природою та специфікою функцій, які вони здійснюють. Термін їх повноважень встановлюється переважно загальними зборами (конференцією) жителів самостійно. Наприклад, на 2 - 2,5 року (хоча не виключено утворення цих органів на строк повноважень відповідної ради або безстроково). На відміну від місцевих рад вони не мають якостей і рис державного характеру, їх функції в повному обсязі мають громадську форму і самоврядну природу, не мають сили державного примусу. В них відсутні власні державно-владні повноваження, але це не заважає їм у певних випадках звернутися до сили та авторитету органів місцевого самоврядування або державних органів.

З ініціативою про створення органів самоорганізації до відповідної ради можуть звертатися загальні збори жителів − членів відповідної територіальної громади за умови, що в цих зборах брала участь або було представлено не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу.

Питання про надання дозволу на створення ОСН має обов'язково розглядатися на найближчому засіданні відповідної ради за обов'язковою участю членів ініціативної групи. Рада може відмовити у наданні згоди на створення, однак її рішення може бути оскаржене у встановленому законом порядку.

У разі надання радою згоди відбуваються вибори органів самоорганізації зборами жителів будинку, вулиці, кварталу, мікрорайону, села, селища на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Право голосу на виборах, згідно із Законом "Про органи самоорганізації населення" мають жителі, які досягли на день їх проведення 18 років.

Ключовим моментом у конституюванні органів самоорганізації є не статусні характеристики осіб, які обирають та обиратимуться до цього органу (громадянин України, іноземець тощо), а наявність законних підстав перебування на території України та проживання на відповідній території.

Такий підхід, а він застосовується в деяких країнах (у Данії, Бельгії, Польщі, Росії), безпосередньо пов'язаний із визнанням відмінності різних статусів публічної влади. Адже державна влада − це представник суспільства в цілому, його політичної влади. Місцеве ж самоврядування − публічна влада територіального колективу. Це розмежування свідчить про підвищення ролі територіального чинника в житті суспільства створенням дієздатних територіальних громад, підтвердженням демократичних намірів держави та її особливої уваги саме до мешканців певних територій. Це є також одним із шляхів становлення громадянського суспільства та соціальної, демократичної і правової держави в Україні [7, с.76-78].

Органи самоорганізації вважаються діючими тільки після того, як відбулася їх легалізація, що здійснюється шляхом реєстрації або повідомлен­ня про заснування. При цьому тільки в разі реєстрації орган набуває статусу юридичної особи. Реєстрація здійснюється виконавчим комітетом відповідної ради. Однією з умов реєстрації є наявність Положення про ОСН, яке затверджується загальними зборами жителів та має відповідати Конституції та законам України. Контроль за додержанням Положення покладається на орган, який здійснив його реєстрацію.

ОСН має колегіальний характер. Він обирається у складі голови, заступника (заступників) голови, секретаря, інших членів. Кількісний склад органу встановлюється загальними зборами жителів за місцем проживання. Обраними до складу органів самоорганізації вважаються особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів (конференції). Голова обирається на загальних зборах жителів, а заступник (заступники) голови і секретар - на засіданні органу.

Головою є особа, яка обирається загальними зборами жителів за місцем проживання та очолює його і наділена відповідними повноваженнями у здійсненні організаційно-розпорядчих функцій, які передбачені Положенням про цей орган. Голова організовує роботу цього органу, скликає і проводить його засідання, організовує виконання рішень, є розпорядником коштів, підписує рішення та інші документи ОСН, представляє цей орган у відносинах з фізичними і юридичними особами, здійснює інші повноваження, визначені за­конами України, статутом відповідної територіальної громади, положенням про відповідний орган самоорганізації.

Голова, заступник (заступники) голови, секретар, члени ОСН за рішенням загальних зборів жителів можуть бути достроково звільнені від ви­конання обов'язків за їхніми особистими заявами або на вимогу більше половини складу органу, а також за пропозицією загальних зборів жителів або за поданням органу, який зареєстрував його положення.

До роботи, крім того, можуть залучатись і штатні працівники. Структура, чисельність штатних працівників ОСН, умови оплати їхньої праці погоджуються з виконавчим органом відповідної ради і затверджуються загальними зборами жителів.

Велике значення має питання щодо нормативно-правового забезпечення процесу утворення та діяльності органів самоорганізації. Загальні засади правового статусу, порядок їх організації та діяльності за місцем проживання відповідно до частини 2 статті 14 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" визначаються законом. Детально компетенція цих органів, як вбачається, має (може) визначатися статутом територіальної громади, положенням, а також рішеннями ради (її виконавчого органу) на основі добровільно взятих на себе обов'язків по веденню місцевих справ та повноважень, делегованих їм радою.

Рішення, прийняті ОСН у межах делегованих йому відповідною радою, є обов'язковими для виконання всіма фізичними та юридичними особами.

Доцільно передбачити право ОСН на добровільних засадах об'єднуватися у асоціації. Наприклад, Положенням про органи самоорганізації населення в Одесі передбачається, що такі органи можуть об'єднуватися на добровільних засадах у асоціації з метою захисту своїх прав, обміну досвідом, розвитку кон­тактів (у тому числі міжнародних), а також для спільного вирішення питань, які стосуються інтересів даних територіальних колективів (п.1.6 Положення) [71].

Даний момент і знайшов своє відображення в пункті 7 статті 2 проекту Типового положення про органи самоорганізації в Києві. Згідно з ним жителі — члени територіальної громади Києва на добровільній основі можуть утворювати Київську міську, районні в місті Києві, мікрорайонні, вуличні тощо асоціації, союзи та інші об'єднання ОСН за умови добровільності такого об'єднання.

Це лише деякі теоретичні та практичні проблеми, пов'язані з організацією та діяльністю ОСН. Безумовно, впровадження в практику місцевого самоврядування органів самоорганізації має велике значення. Адже це дає можливість звільнити органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб від відповідальності за вирішення дрібних питань.