Вопрос 4. Участие прокурора.

Участие прокурора в гражданском процессе регулируется ст. 45 ГПК, ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992, Информационным письмом Генеральной прокуратуры «О некоторых вопросах участия прокуроров в гражданском судопроизводстве, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ», Приказом Генеральной прокуратуры от 2.12.2003 №51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве.

Основными формами участия прокурора в суде первой инстанции из анализа ст. 45 ГПК являются:

1. Возбуждение гражданского дела путем подачи заявления в суд (ч. 1).

2. Дача заключения по делу (ч. 3).

Возбуждение гражданского дела.

В ч. 1 ст. 45 ГПК предусмотрено, что прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, а также РФ, субъектов РФ и МО.

Дело возбуждается:

1. В интересах конкретных граждан.

2. В интересах неограниченного круга лиц.

3. В интересах публичных образований.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре» прокурор обращается в суд ,если потерпевший в силу возраста, состояния здоровья или по другим уважительным причинам не может лично защищать свои права в суде либо нарушение приобрело особое общественное значение, либо нарушены интересы значительного числа граждан.

Закон и ГПК связывают право прокурора обратиться в суд с тем, что гражданинпо состоянию здоровья возрасту недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, т.е. перечень уважительных причини не является исчерпывающим. Вопрос об уважительности причин решается дважды: прокурором и если он таких причин не находит, то разъясняет гражданину право самому обратиться в суд, если прокурор считает, что уважительные причины есть, то он обращается в суд и данный вопрос повторно решается самим судом, в силу принципа независимости судей мнение прокурора для суда необязательно, он может с ним не согласиться и в этом случае возбуждение гражданского дела будет невозможно, т.е. последнее слово остается за судом.

Процессуальное значение уважительных причин – указание уважительных причин – это обязательный реквизит искового заявления прокурора, если это не указано ,то оно не соответствует ст. 131 ГПК и на основании ст. 136 ГПК должно быть оставлено без движения, т.е. суд устанавливает срок и предлагает прокурору указать уважительные причины, если они не будет указаны, то заявление прокурора возвращается. Если прокурор указал конкретные причины, но суд с ним не согласился и оценил их как неуважительные необходимо исходить из того, что закон (ст. 45 ГПК) связывает право прокурора на обращение в суд с наличием уважительных причин, если их нет, значит и нет права на подачу иска. В п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК указано, что суд отказывает в принятии заявления, если оно подано в защиту других лиц лицом, не имеющим такого права. В ч. 1 ст. 131 ГПК содержится исключение, когда речь идет о защите социальных прав граждан, здесь же указаны те сферы, где действуют социальные права (сфера трудовых и иные связанные с ними правоотношения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита в том числе социальное обеспечение, право на жилище в о государственном или муниципальном жилищном фонде, право на охрану здоровья, в том числе на медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую природную среду, право на образование). Особенностью защиты таких прав в том, что здесь не требуется наличие уважительных причин, по которым гражданин не может обратиться в суд. В этом случае по ч. 3 ст. 133 ГПК достаточно указать в заявлении прокурора на сам факт обращения гражданина к прокурору.

Защита неопределенного круга лиц.

Появляется различие между ГПК и ФЗ «О прокуратуре». В ГПК – неопределенный круг лиц, в ФЗ – значительное число граждан. В обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за 3 квартал 2003 года (ответ на вопрос №3) четко разъясняется соотношение данных понятий. Если защищается значительное число граждан, то можно определить ФИО каждого лица, права которого нарушены, установить его адрес и в этом случае в силу ст. 155 ГПК суд обязан известить о времени и месте судебного заседания всех заинтересованных лиц. Неопределенный круг лиц означает, что невозможно персонифицировать всех лиц, права которых нарушены ,поэтому их личность не устанавливается и в судебное заседание они не вызываются.

Защита публичных интересов.

В обзоре законодательства и судебной практике за 2004 года (ответ на вопрос №1) приводится пример когда прокурор подал иск о взыскании денег в обязательные внебюджетные фонды, являющиеся государственной собственность и защищаются публичные интересы. Аналогичный подход изложен в обзоре судебной практики за 2006 год, там речь шла о налогах и сборах (поступают в публичный бюджет – публично-правовые интересы).

2 форма участия – дача заключения по делу. Предусмотрены 3 категории дел.

1. Дела о выселении (не имеет значение с предоставление другого жилья или нет).

2. Дела о восстановлении на работе (либо увольнение, либо незаконный перевод).

3. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью граждан.

4. Прокурор дает значение и в иных случаях, предусмотренных ГПК и иными ФЗ. Что касается публичных дел, то это ст. 252 ГПК – дела об оспаривании НПА; ст. 260.1 – избирательные дела; ст. 261.3 – дела о реадмиссии. Дела особого производства ст. 273 – дела об усыновлении (удочерении), ст. 278 – признание гражданина безвестно отсутствующим или умершим; ст. 283 ГПК – судебное заседание по вопросу о направлении гражданина в принудительном порядке на судебно-психиатрическую экспертизу; ст. 284 ГПК – дела о признании гражданина дееспособным, ограниченно дееспособным и дела об ограничении дееспособности несовершеннолетних; ст. 288 ГПК – дела об эмансипации; ст. 304 – дела о госпитализации в психиатрический стационар; ст. 10 ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза» - дела о госпитализации гражданина в особую медицинскую организацию; в СК предусмотрено участие прокурора по даче заключения: ст. 70 – лишение родительских прав, ст. 72 – восстановление родительских прав, ст. 73 – ограничение родительских прав, ст. 140 – дела об отмене усыновления.

Суд обязан известить, а явиться или нет решает сам прокурор. Ст. 45 ГПК – общая норма. Существуют специальные нормы, посвященные отдельным категориям дел. Ст. 273 ГПК предусматривает обязательное участие прокурора по делам об усыновлении.

В приказе №51 также указаны случаи, когда обязательно участие прокурора в судебном заседании: дела о выселении без предоставлении другого жилого помещения, дела о восстановлении на работе в случае прекращения трудового договора и возмещение вреда жизни и здоровью, если это связано с исполнением трудовых или служебных обязанностей или произошло вследствие чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. По другим делам участие прокурора обязательно, если гражданин по состоянию здоровья, нетрудоспособности и другим уважительным причинам не может сам защищать свои права либо если данное дело приобрело особое общественное значение в субъекте РФ или МО.

1. В силу ст. 1 ГПК приказ Генеральной прокуратуры не является источником ГПП.

2. В силу ст. 8 ГПК судьи независимы и подчиняются только закону, поэтому строго говоря этот приказ №51 для судов не имеет обязательной силы. Поэтому если по названным делам прокурор не является в суд, то суд не обязан откладывать дело, но в этом случае суд извещает о неявке прокурора вышестоящего прокурора для принятия мер дисциплинарной ответственности. Последствия неявки прокурора будут иметь не процессуальное, а служебное значение.

Права прокурора можно условно поделить на три группы: (задачи 24 и 25).

1. Права, которые принадлежат прокурору как лицу, участвующему в деле (общие права, которые закреплены в ст. 35 ГПК).

2. Права, которые принадлежат прокурору как процессуальному истцу (прокурор имеет все права и несет все обязанности истца за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов). Прокурор может отказываться от иска, изменять предмет или основание иска, увеличивать или и уменьшать размер исковых требований. В то же время, если прокурор отказывается от заявления, поданного в защиту другого лица, то разбирательство дела продолжается, если сам истец или его законный представитель не заявит об отказе от иска. Чтобы прекратить производство по делу необходимо, чтобы от иска отказались оба, и прокурор и истец, т.е. воля истца имеет приоритет перед прокурором. Если истец настаивает на иске, то прокурор выбывает из процесса и истец самостоятельно продолжает защищать свои права. Если же сам истец отказывается от иска, то производство по делу прекращается, если такой отказ не противоречит закону и не нарушает права других лиц. Если прокурор предъявил иск о взыскании алиментов на ребенка, а законный представитель отказывается от иска, то такой отказ нарушает права и интересы ребенка и не должен приниматься во внимание судом.

3. Права, которые принадлежат прокурору как особому участнику гражданского процесса. Из ч. 3 ст. 45 ГПК вытекает право вступить в процесс на любой стадии. Из этой же части вытекает право прокурора давать заключение по делу, для других лиц, участвующих в деле это не характерно. Прокурор в силу ст. 18 является единственным лицом, участвующим в деле, которому можно заявить отвод и также он может взять самоотвод. В отличие от остальных лиц, участвующих деле прокурор приносит не жалобы, а представления (ст. 320, 336, 376). Отличие представления от жалобы в том, что жалоба оплачивается государственной пошлиной, а представление прокурора не оплачивается. Ст. 345 ГПК предусматривает, что лицо ,подавшее кассационную жалобу может отказаться от неё, это возможно вплоть до удаления суда в совещательную комнату, а отзыв кассационногопредставления возможен только до начала судебного заседания. Ст. 326 ГПК не делает таких различий, поэтому отказ от жалобы и отзыв апелляционного представления возможны до удаления суда в совещательную комнату. Ст. 36 и 37 ФЗ «О прокуратуре РФ» должны применяться с учетом действующего ГПК: в настоящее время прокурор не имеет права истребовать дела из суда и приостанавливать исполнение судебных актов. В приказе №51 на это обращается внимание и там указано, что с утратой такого права прокуроры должны формировать наблюдательное производство ,в котором должны быть копии основных судебных постановлений по делу. Поскольку прокурор не является участником спорных материальных правоотношений, то он не вправе заключать не только мировое соглашение, но и любые другие (третейское соглашение, соглашение об изменении подсудности). К прокурору нельзя предъявить встречный иск. В отличие от других истцов, прокурор в силу ст. 131 ГПК обязан ссылаться на законы и иные НПА. Нельзя возвратить исковое заявление прокурора по некоторым основаниям, предусмотренным ст. 135 ГПК (по п. 1 ч. 1 – несоблюдение досудебного претензионного порядка – прокурор не обязан предъявлять претензии перед судебным разбирательством). Нельзя оставить исковое заявление прокурора без движения и виду неуплаты государственной пошлины. В зависимости от того в какой форме он участвует имеются различия по его участию в судебном заседании в частности по ст. 174 ГПК, если прокурор предъявил иск, то он первым дает объяснение по делу, если он вступил в процесс для дачи заключения, то он дает объяснение после всех сторон. В конце заседания прокурор по ст. 189 ГПК дает заключение по делу, но только в тех случаях, когда он вступил в процесс на основании ч. 3 ст. 45 ГПК, соответственно, если прокурор предъявил иск, то он заключений по этому делу не дает. Если прокурор на основании ст. 189 ГПК дал заключение, то затем в прениях он уже не участвует и наоборот, если прокурор предъявил иск, то заключение он не дает, но зато участвует в прениях, в силу ст. 190 ГПК он выступает в прениях первым. Действующий ГПК четко различает две формы участия прокурора, либо он дает заключение, либо участвует в прениях. По прежнему ГПК РСФСР 1964 года прокурор давал заключение по всем делам, в которых он участвует, независимо от формы участия в деле. Получалось ,что он поставлен в лучшие условия, чем другие участники, поскольку сначала участвовал в прениях, потом давал заключение. В ст. 320 и 326 говорится, что таким правом обладает прокурор, участвующий в деле. И в приказе №51 и в постановлении Пленума ВС РФ от 20.01.2003 «О некоторых вопросах связанных с принятием и введением в действие ГПК РФ» разъясняется, что понятие прокурор, участвующий в деле необходимо истолковывать с учетом положений ст. 34, 35 ГПК. Это означает, что данное понятие необходимо толковать расширительно. Прокурор считается участвующим в деле в двух случаях: когда он фактически принимал участие в рассмотрении дела в суде 1-ой инстанции; когда он фактически в рассмотрении дела не участвовал, однако его участие в деле, однако его участие в деле предусмотрено законом. Поэтому в силу ст. 36 ФЗ «О прокуратуре РФ» такое расширительное толкование применимо только к самому прокурору и его заместителю. Помощник прокурора, прокурор управления и прокурор отдела могут приносить апелляционные и кассационные представления только по тем делам, в которых они лично участвовали. При этом в рассмотрении дела в апелляционной инстанции принимает работник районной прокуратуры ,что касается кассационной инстанции, то в областном суде участвует работник прокуратуры по поручению прокурора субъекта РФ, в ВС РФ должностное прокуратуры по поручению генерального прокурора. В надзорной инстанции можно выделить также две формы участия: надзорное представление (ст. 376 ГПК). Таким правом обладают прокурор субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и генеральный прокурор и его заместители могут обращаться в любой суд надзорной инстанции. Второй формой является дача заключения по ч. 3 ст. 45 ГПК. Ст. 386 ГПК устанавливает, что в Президиуме областного суда участвуют прокурор области или его заместитель. В Президиуме ВС РФ участвуют генеральный прокурор или его заместитель, а в судебной коллегии ВС РФ участвует должностное лицо прокуратуры по представлению генерального прокурора. При пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам – заявление о пересмотре (ст. 394) и дача заключения.

Когда действовал прежний ГПК при исполнительном производстве выделялись две формы участия – прокурор мог потребовать возбуждения исполнительного производства, и мог опротестовать незаконные действия судебного пристава. По действующему ГПК функции прокуратуры существенно ограничены. По ст. 30 ФЗ «Об исполнительном производстве» для возбуждения исполнительного производства требуется заявление самого взыскателя и предъявление исполнительного документа, а исполнительный документ выдается взыскателю, т.е. у прокурора его на руках быть не может, соответственно прокурор лишен возможности возбудить исполнительное производство. Что касается опротестования незаконных действий пристава, то данный вопрос регулируется ст. 441 ГПК, которая предусматривает оспаривание действий судебного пристава только сторонами производства и другими заинтересованными лицами, прокурор в ст. 441 ГПК не назван, следовательно, в настоящее время прокурор может оспаривать действия и решения судебного пристава на основании ст. 441 ГПК только с учетом положений ч. 1 ст. 45 ГПК, т.е. когда сама сторона исполнительного производства не может по объективным причинам подать жалобу, если уважительных причин нет, то и прокурор не вправе обращаться в суд. В настоящее время у прокурора остались только те полномочия по надзору, которые предусмотрены самим законом о прокуратуре. Одна из отраслей прокурорского надзора – надзор за деятельностью службы судебных приставов, поэтому прокурор может направлять представления в данную службу ,принимать другие меры прокурорского реагирования, однако все это происходит за рамками гражданского процесса.