doc_235

представителями других профессий, живут в обществе, знают (должны знать) свои профессиональные обязанности, справляются с ними — одни лучше, другие хуже, — столь же различны по своим личным качествам и семейному положению, как и иные члены того же общества, и, вопреки веками насаждавшемуся обыденному представлению, не осенены особой благодатью. Среди них есть и талантливые, и гениальные люди, как и в любой профессии; особо одаренных государственных деятелей принято называть "харизматические лидеры". В истории таких лидеров было немного, не более двух-трех в столетие, и то

— не в каждое. Государственные служащие (от главы государства до низшего звена) различаются по объему полномочий, по человеческим качествам, по степени квалифицированности и добросовестности, в том числе и по отношению к праву.

3.

Противореч ия права и государства

Возможности противоречий между правом и государством обусловлены тем, что они (право и государство) различны по своим сущностным качествам.

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 1. С. 439.

Вещественное воплощение государства — определенные органы и должностные лица, их система, фактическая деятельность, взаимодействия с людьми и их организациями, международные отношения. Право же обретает реальность в правилах поведения (нормах) и специфических общественных отношениях, в заранее определенной процедуре рассмотрения и решения жизненных ситуаций и, наконец, в особой форме общественного сознания, оценочный

характер которой выражен в юридических понятиях и категориях.

Элементарная единица ("клеточка") права — правовая норма и правоотношение. Государство состоит из лиц и учреждений, облеченных властными полномочиями.

Нормы права классифицируются по областям регулируемых отношений (отрасли права), по степени абстрактности и определенности, по юридической силе. Государственные органы и должностные лица различаются по их месту в государственной иерархии, по рангу (чину), по предмету их ведения и объему полномочий.

Правовая норма обезличена, абстрактна, касается лишь наиболее общих, типичных сторон и особенностей регулируемых отношений. Должностные лица и другие служащие государства видят общественную жизнь во всем многообразии ее проявлений и склонны оценивать общественные отношения и ситуации исходя из ведомственных, партийных, личных симпатий или антипатий.

Правовые нормы представляют собой модели, рамки общественных отношений, которые предполагается упорядочить, воспроизвести или видоизменить. Должностные лица порой стремятся выйти за эти рамки, сконструировать отношение не по заданной правом "модели", а исходя из собственного понимания, жизненного опыта, ведомственных интересов, внешнего давления, личных мотивов.

Правовые нормы оцениваются по их юридической силе, точности формулировок, эффективности, справедливости. Государственные органы и должностные лица различаются по объему полномочий, дисциплинированности, компетентности, предсказуемости решений, по степени честности и другим нравственным, личным и деловым качествам.

Ряд правовых норм не может быть реализован без решения, принятого государственным органом или должностным лицом в результате исследования обстоятельств дела, имеющих юридическое значение, и соответствующих доказательств.

Некоторые должностные лица склонны выполнять свои обязанности проще и быстрее, чем указано в законе, принимать решения без сложных правовых (формальных) процедур, без изучения всех относящихся к делу обстоятельств и доказательств (а то и вообще отказаться от решения дела или затянуть его рассмотрение).

стать не посредником, а преградой между гражданином и правом, не признавая юридических фактов либо не разрешая пользоваться возникшим правом.

В праве порой содержатся практически недействующие, "мертвые" или "бессильные", нормы, существование которых иногда усложняет изучение и применение права. В государственной иерархии есть ненужные должности и органы (забытая комиссия или комитет по проведению не очень важного мероприятия), содержащиеся за счет государственной казны и нередко дающие лицам, числящимся на таких должностях, ряд льгот, привилегий и даже властные полномочия.

Сопоставление сущностных качеств права и государства дает возможность глубже и конкретнее определить связи и противостояния этих двух основных социальных регуляторов, каждый из которых порожден потребностями общества, имеет социальные основания и обоснования, не может обойтись без другого, но по своей сущности нередко вступает с ним в конфликты и противоречия.

При изложенном подходе к понятию государства получается, что состояние правопорядка и законности в любой стране зависит не только от качеств нормативной правовой системы и велений высшей государственной власти, но и от отношения к праву нижестоящих государственных служащих.

Как отмечено, одной из сложных проблем правового регулирования является соотношение правовой нормы и индивидуального распоряжения (приказа).

Приказ (распоряжение по конкретному делу, случаю) отличается от нормы тем, что исчерпывается исполнением ("приказ выполнен"), норма же, в отличие от приказа, действует до ее отмены в установленном порядке. По ряду признаков приказ аналогичен норме права: приказ — веление государства (агента власти), предписывающее должное поведение; нарушение или невыполнение приказа (распоряжения) влечет применение санкций. Ряд правовых норм невозможно реализовать без актов применения права, принятых управомоченными государственными органами или должностными лицами в установленной для этого форме (постановления о зачислении на должность, о назначении пенсии, присвоении звания, все судебные решения, определения, приговоры и т. п.). Принятые на основе и во исполнение правовых норм акты применения являются необходимой формой реализации права и входят в содержание правопорядка.

Здесь, однако, существует определенная опасность. Акты применения права, или индивидуальные акты (приказы, решения), зависят от субъективных качеств агентов власти и потому могут по своему содержанию противоречить нормам права или делать исключения из них. В государствах строгой законности всегда существуют правовые (например, право жалобы) и организационные (органы надзора, прокуратура и т. п.) гарантии против такого рода противоречий и исключений. Индивидуальные акты носителей властных полномочий (государственных органов и должностных лиц), противоречащие действующему праву, — едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка.

Как отмечено (гл. 2), общественный порядок ("замиренная среда") в государствах неполной законности может основываться и на таких актах. Сущность решений по конкретным делам государственных органов и должностных лиц в общей теории права оценивается поразному. Кельзен относит их к праву и называет "индивидуальные нормы"1. Однако нормы носят общий, абстрактный характер и не исчерпываются исполнением; решение по конкретному делу может стать нормой только как прецедент, обязательный образец для решения (в будущем) аналогичных дел; само же это решение (если оно основано на правовой норме) переводит общие (нормативные) предписания в конкретные обязанности и права участников правоотношения, которое уже не зависит от нормы, а может быть исчерпано исполнением или преобразовано, в случае нарушения, в другое правоотношение. Там, где речь идет о нормаль-

1См.: Чистое учение о праве Ганса Кельзена // Сборник переводов. Вып. I. M., 1987. С. 15, 27 и др.

законодательством, в то время как акт грабителя не основан ни на какой уполномочивающей его норме"1.

Приведенный Кельзеном пример удачен в том отношении, что дает возможность определить уязвимое звено идеи "индивидуальных норм". Достаточно известно, что в Древнем мире и в период Средних веков сбор налогов по правилам "откупов", "кормлений", "прении" сопровождался такими насилиями и произволом сборщиков по отношению к населению (избиение недоимщиков, изъятие имущества, захват скота, закрытие дорог, колодцев и выходов к водоемам и т. п.), что их действия и требования не всегда отличались от требований упомянутого грабителя. Историки пишут: "...Некоторые епископы дошли до того, что в сборе податей прибегали к помощи разбойников"2. Однако беззаконие совершалось как бы по праву: полномочия откупщиков, наместников, волостелей, прониа-риев и других сборщиков податей были почти безбрежны, а свобода усмотрения весьма обширна.

При широкой свободе усмотрения лиц, наделенных властью, и при неопределенности их компетенции общественный порядок представляет собой смесь правоотношений (отношения, основанные

1 Чистое учение о праве Ганса Кельзена // Сборник переводов. Вып. I. M, 1987. С 17.

2 Олъденбург 3. Костер Монсегюра. История альбигойских крестовых походов. СПб., 2001. С. 68.

на заранее установленных и общеизвестных правилах), властеотношений (права агентов власти по-своему регулировать конкретные отношения) и их порождений (права и обязанности, не соответствующие праву, но установленные для данного отношения носителями властных полномочий).

Именно таким был общественный порядок полицейских и тоталитарных государств, которые Кельзен исходя из своей "Чистой теории права" относил к правовым государствам на том основании, что любое государство оформлено правом.

Особенностью командно-административных режимов была утрата правом качества арбитра в спорах, особенно между правящими и подвластными, поскольку наделенные властными полномочиями чиновники, государственные органы, должностные лица принимали решения по своему усмотрению и произволу (в том числе при решении частных споров). Это подрывало такие сущностные качества права, как стабильность, нормативность, авторитетность. Ад- министративно-командные системы неизбежно создают в обществе нестабильность и неуверенность, поскольку индивидуальные акты если и упорядочивают одно или группу общественных отношений, то вносят дезорганизацию и рассогласование в другие отношения, которые не то регулируются (неотмененным) правом, не то будут отрегулированы будущими (непредсказуемыми) актами-распоряже- ниями1. В крупных государствах административно-командное управление нередко ставило произвол местной власти (власти, близкой к населению) по существу выше указаний центральной власти2. К тому же эффективность административно-командного управ-

1 Именно в этом кроется одна из главных причин неудачи хозяйственных реформ в нашей стране в 1965 и последующие годы. Предприятиям не было смысла проявлять хозяйственную инициативу и напряженно работать, так как все их сверхплановые результаты и достижения приказами и распоряжениями министерств и ведомств распределялись между отстающими предприятиями для получения общего благополучного результата. Руководители предприятий сетовали, что общие нормы хозяйственной деятельности, плановые задания и заключенные на их основе договоры постоянно нарушались административными распоряжениями руководящих ведомств, приводившими к дезорганизации нормальной работы предприятий, порождавшими безответственность и хаос в производственных отношениях.

Озабоченность тем, что в СССР законы подменяются ведомственными распоряжениями, выражали еще П. И. Стучка и другие советские правоведы 20-х годов (Государство и право. 1997. № 2. С. 19—20). XIX Всесоюзная конференция КПСС с горечью констатировала: "Действующая политическая система десятилетиями приспосабливалась не к организации общественной жизни в рамках законов, а главным образом к выполнению волевых распоряжений и указаний" (Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М., 1988. С. 37).

2 На это не раз сетовал Ленин (см. особенно: О "двойном" подчинении и законности // Ленин В. И. Поли собр. соч. Т. 45. С. 197—201 и след).