Тема 8. Система землеустрою в Україні

8.1. Суть, зміст і структурні елементи системи землеустрою

8.2. Основні складові та функції системи землеустрою

8.3. Землевпорядне виробництво та його інформаційне забезпечення

Нагадаємо, що система — це множинність взаємодіючих елементів, які знаходяться у відношеннях та зв'язках і складають цілісне утворення Слово "система" - грецького походження (systema), яке означає створене з частин, з'єднань. Системи діляться на природні і штучні. До перших відносяться всі природні системи, до других - землеустрою, створена .людиною.

Все, що не входить в систему і діє на неї або на що діє сама система, називається її зовнішнім середовищем. В залежності від ступеня взаємодії - зовнішнім середовищем розрізняють відкриті і закриті системи За 'ступенем складності системи діляться на великі і складні. До складних систем відносяться ті з них, які побудовані для вирішення багатоцільових завдань.

Системи складаються з підсистем, кожна з яких може бути розглянута як окремо, так і в нерозривній цілісності.

Очевидно, що система землеустрою відноситься до соціальних систем, підтримка яких в цілісності і якісній визначеності здійснюється на рівні не тільки саморегулювання, але і цілеспрямованої дії. Тому система землеустрою складається з двох самостійних, але взаємопов'язаних систем: управляючої та керованої. До керованої системи відносяться всі "лементи, які забезпечують процес цілеспрямованої дії землеустрою на формування еколого-економічної системи землекористування в Україні

Тому управління системою розглядають як специфічну форму інформаційного регулювання, при якому з керованої системи виділяється управляюча підсистема. Управління як інформаційне регулювання здійснюється на основі ідеальної (теоретичної, абстрактної) моделі процесу при наявності цілі й алгоритму управління [24].

Кожна з названих систем має свої особливості. Структурні елементи керованої системи ми розглянули в Розділі 5 "Теоретичні основи сучасного землеустрою". В цьому розділі ми розглянемо управляючу, як основну систему, яка характеризує організаційну, технічну та технологічну сторону «правління.

Наукова постановка завдання управляючою системою землеустрою передбачає:

1) формулювання бажаної мети, яка може бути виражена через критерії якості управління;

2) визначення обмежень, які виражають економічні передумови організації використання й охорони земель шляхом землеустрою;

3) визначення обмежень, що виражають закони природи руху керованої системи.

Основна мета системи землеустрою випливає із мети землеустрою:

організація раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища та поліпшення природних ландшафтів шляхом землевпорядних дій.

8.2. Основні складові та функції системи землеустрою

Структура системи землеустрою як управляючої (в подальшому -системи землеустрою), складається з 8 основних елементів: земельної політики держави, попиту і пропозицій на типи землекористування, інфраструктури, процедури, менеджменту і маркетингу (рис. 8.1).

Земельна політика держави. Досвід унікального для історії України переходу від адміністративно-командної до ринкової економіки переконливо доводить, що в такі періоди роль держави в організації перехідних процесів і їх наступного активного регулювання не тільки не знижується, але при необхідності зростає. У сфері землекористування адміністративно-командна система змінюється на земельно-регуляторну, яка стосовно землекористування чітко прописана правовим полем відповідно суворої юридичної регламентації поведінки землевласників і землекористувачів.

Менеджмент кадри ліцензовані суб’єкти інвестиції угоди податки нормативи закони	Земельна політика держави		Маркетинг: аналіз прогнозування районування (зонування) об’єкти моніторинг оцінка
Попит на типи землекористування	СИСТЕМА ЗЕМЛЕУСТРОЮ		Пропозиції типів землекористувань
Інфраструктура: науково-методична землевпорядкування інформаційна, в т. ч. земельно-інформаційна консалтингова рекламна		Процедури: процес (землевпорядний) оцінка землі як ресурсу та власності тендер конкурс

Рисунок 8.1. Система землеустрою

Допущені прорахунки в стратегії і тактиці економічної та земельної реформ, перш за все переоцінка значення приватної власності в порівнянні з іншими факторами ефективного землекористування, недооцінка значення соціальних факторів її проведення, ролі екології землекористування знизили регулюючу роль землеустрою.

Як було відмічено на "Круглому столі" 12 червня 2001 року, організованому Центром Розумкова і Фондом Ганса Зайделя, недостатньо в структурній політиці враховуються загальносвітові рамки перспективного розвитку агросфери, намічені Продовольчою і сільськогосподарською організацією ООН (FAO), зокрема стратегічними рамками FAO на 2000 - 2015 роки.

Сьогодні суспільство й економічні зміни, що відбулися у світі наприкінці XX століття, вплинули на всі сфери людської діяльності. Падіння комуністичних урядів у країнах Східної Європи і розпад Радянського Союзу відкрили можливості для прискорення розвитку

економічних взаємозв'язків між країнами з ринковою економікою. В результаті перетворень, що відбуваються, контакти між людьми стають усе більш тісними. Усі ці процеси характеризуються всесвітньою економічною інтеграцією, ослабленням ролі національних границь, широким поширенням демократичних інститутів і інформаційних технологій, об'єднаних загальним поняттям глобалізації.

Змістом глобалізації є створення механізмів більш леткого проходження товарних, фінансових і інформаційних потоків з метою спрощення процесів перерозподілу ресурсів між різними країнами, а також умов для стійкого розвитку усього світу. Концепція стійкого розвитку виникла у зв'язку з обмеженістю наявних ресурсів та з збільшенням чисельності населення планети. У найближчому майбутньому суспільству потрібно розв'язати проблему досягнення більш високого рівня споживання при зменшенні необхідних для цього ресурсних витрат і зниження рівня бідності. Ця концепція в даний час є предметом обговорення багатьох міжнародних форумів і знаходить висвітлення в підсумкових документах ООН.

Як будь-яке явище, глобалізація має позитивні і негативні риси. Деякі країни і народи, у міру того як світ усе більше стає схожим на франчайзингову систему, в зростаючому ступені стають підданими впливу :світової культури і втрачають національні особливості. В економічному змісті глобалізація порівнюється з деякою лійкою, у центрі якої знаходяться розвинуті країни, що втягують у себе всі ресурси, а потім Розподіляють їх серед країн, що розвиваються, у вигляді інвестицій. За словами Джоржа Сороса, "система може розглядатись як гігантська Циркулююча система, що всмоктує капітал у фінансові ринки, що находяться в центрі, і інститути, яка викачує його із себе на периферію, бо безпосередньо у формі чи кредитів інвестиційних портфелів, або побічно через міжнародні корпорації".

У цих умовах особливо важливу роль відіграє реформування земельних та майнових відносин, насамперед роль землі як головного й обмеженого ресурсу. При цьому земля розглядається в двох аспектах. З одного боку вона є уразливим ресурсом, що потребує захисту і проведення відповідної державної політики, з іншого боку - це об'єкт, що володіє властивістю прискорювати соціально-економічний розвиток і створювати багатство за умови, що права на нього мають статус товару.

" Зростання ролі земельних відносин підтверджується підвищенням інтересу світового співтовариства до проблем управління земельними ресурсами. Особливу увагу цій проблемі приділяють такі міжнародні інститути, як ООН, Міжнародний банк реконструкції і розвитку, Продовольча і сільськогосподарська організація ООН (FAO), Центр по населених пунктах ООН "Хабітат".

Зокрема цей інтерес можна пояснити такими основними причинами:

• змінами у взаємовідносинах людина — земля і, як наслідок, — безліч земельних реформ, які проводяться в різних частинах планети;

• появою і широким поширенням нових технологій та пов'язаних з ними інфраструктурних змін.

Взаємовідносини людина — земля розвиваються разом з людським суспільством. Особливо складну роль вони відіграють в Україні, де багата земля і сприятливі природнокліматичні фактори для ефективного ведення господарства. Звичайно ж, усі країни знаходяться в різних умовах і на різних етапах суспільного розвитку, проте не можна проводити реформування взаємовідносин людина - земля, не враховуючи об'єктивних змін, що відбуваються у світі, і тенденцій.

Прийнята у жовтні 1999 р. на спільній конференції ООН і Міжнародної федерації геодезистів (FIG) із проблем земельних відносин у підтримку сталого розвитку кадастрових інфраструктур, яка проходила в Австрії, Басартська декларація глибоко аналізує зміни, що вплинули на розвиток земельних відносин у світі протягом XX століття.

На початку століття людське суспільство було:

• в основному аграрним і базувалося на сільському господарстві;

• характеризувалося повільним ростом міст;

• культурне життя в місті мало істотні відмінності від життя на селі;

• соціальне життя, як правило, носило общинний характер;

• глобальні проблеми не представляли інтересу для абсолютної більшості населення:

• проблеми використання таких ресурсів, як земля, вода і корисні копалини, в основному, мали місцевий характер, і їхня передача відбувалася або в спадщину, або в результаті шлюбів і, найчастіше, не розглядалася з погляду купівлі-продажу. В XX ст. людське суспільство значно змінююся і, як наслідок, змінилося його відношення до землі.

За цей час світове співтовариство перетерпіло наступні зміни:

• ріст населення як ніколи носив вибуховий характер;

• селянське суспільство, в основному, було витиснуто міським;

• в усьому світі відбувся перехід від використання правич, які встановлювала людина, до правил, встановлених законом;

• визнана роль жінки в суспільстві;

• відбувалося стирання економічних і культурних розходжень між йістом і селом;

• використання суспільством навколишнього середоЕища, біосфери і геосфери досягло критичної межі, поставивши на перший план проблеми стійкого розвитку;

• засоби комунікацій і інформаційні технології перетворили планету в "'віртуальне село".

У першу чергу зміни вплинули на баланс особистих і суспільних інтересів на користь останніх. У зв'язку зі швидким ростом населення і .розвитком технологій вплив, навіть окремих, підприємств і людей на стан "планети може мати значні негативні наслідки. У результаті суспільство одержує більше прав і можливостей для накладення обмежень на "використання землі й інших природних ресурсів і тим самим обмежує золю приватного власника. При цьому значно зростає роль таких

державних функцій управління земельними ресурсами, як землевпорядкування, кадастр, державний контроль за використанням і ,охороною земель, моніторинг і оцінка земель.

У сучасних умовах при зростанні значення розмежування й обмеження прав землекористування глибокі зміни відбуваються в .розуміння ролі земельного кадастру в суспільстві. Почата в 1994 р. комісією FIG спроба пророчити, яким буде кадастр у 2014 р., привела до глибокого перегляду поняття "земельна ділянка". Раніше існуюче поняття . земельної ділянки як частини земної поверхні з визначеними границями, "а яку поширюються права власності приватної або юридичної особи. змінюється на поняття "земельний об'єкт", який визначається як "частина землі, що в однорідному стані існує в межах своїх обрисів. Правові земельні об'єкти описуються юридичним змістом або обмеженням прав, а ;.-кож меж їхнього застосування". Таким чином, ми маємо справу з означеною системою, в якій визначені функції обмежені., які

-вкладаються на неї. Внаслідок цього трансформується і "поняття кадастру. "хто традиційно кадастр розглядався як "методично організований суспільний облік даних про землю і майно в межах визначеної країни або регіону, який базується на зйомці його меж", то при новому погляді на кадастр пропонується розглядати його як "методично організований і спільний облік даних про правові земельні об'єкти, що знаходяться в окремих країнах або регіонах, і грунтуються на зйомці їх меж".

Зміни в підходах до поняття власності на земельну ділянку знаходять практичне вираження в розвитку більш інтенсивних способів

використання землі.

Наприклад, у розвинутих країнах відбулися значні зміни в менталітеті ферм грів. Якщо раніше фермерське господарство розглядалось як успадкування вікового способу життя (додаткова купівля землі сприяла його зміцненню], то з розвитком капіталістичних елементів господарювання ферма розглядається як об'єкт для вкладення капіталу, який повинен приносити доход. Позбувшись сентиментального відношення до землі, фермери стали розглядати купівлю землі у власність як фактор, що відволікає капітал від вкладень в інтенсивний розвиток господарства й одержання прибутку. При цьому зростає роль орендних відносин.

Іншим прикладом підвищення інтенсивності використання земельних ресурсів може служити їх багатоцільове використання. Наприклад, на одній земельній ділянці права на різні види використання можуть належати різним особам. Цим прийомом активно користується Бюро з управління землями США, яке в інтересах суспільства управляє федеральними землями, що займають біля однієї третини території країни. Прикладом багатоцільового використання земельної ділянки також може служити випадок, коли одна і таж сама ділянка використовується різними способами для однієї мети. Так, стоянка для автомобілів може використовуватися вдень банком, увечері - прилеглим рестораном, уночі служити для паркування автобусів.

У всіх цих випадках особливо важливу роль відіграє реєстрація прав, які можуть розмежовуватися як у просторі, так і в часі. При цьому сама власність на землю вже не відіграє тієї ролі, яка була їй відведена на початку століття На перший план висувається дохід, одержуваний при використанні визначених прав.

Найбільш екстремальним підтвердженням цьому служить приклад Китайської Народної Республіки, де в умовах соціалістичної власності на землю право власності законодавче відділено від права користування. Це дозволяє державі одночасно здійснювати управління земельними ресурсами в інтересах стійкого розвитку суспільства, при цьому допускається існування

таких ринкових інститутів, як купівля - продаж орендних прав, застава, а також реалізація продукту, одержуваного в результаті використання землі, в інтересах власника.

Реформування земельних відносин у країнах Східної Європи і колишніх республіках Радянського Союзу, навпаки, у більшості випадків базувалося на необхідності приватизації землі і відтворення інституту приватної власності на землю. Це пояснюється тим, що проведена соціалістичними країнами земельна політика грунтувалася на ідеологічному постулаті непорушності державної власності і ведучої ролі держави в процесах централізованого розподілу вироблених продуктів. Стосовно до земельних відносин це припускало не тільки звуження прав приватної власності на землю, але й на одержання в результаті її використання частини продукту.

В Україні перший етап земельної реформи 90-х років, який має яскраво виражений аграрний характер, в основному здійснювався під

зальновідомим гаслом "'землю — селянам". Очевидно, на початку XX століття він дійсно мав сенс. Для селян, які до цього часу не мали господарської самостійності і виробництва, одержання землі у власність було необхідною умовою вільного й ефективного господарювання і квитку. Правильність напрямку розвитку земельних відносин була утверджена показниками росту сільськогосподарської продукції ще в період НЕПу До кінця 80-х років сільськогосподарське виробництво велося великими господарствами і грунтувалося на найманій праці працівників радгоспів і членів колгоспів, цілком позбавлених засобів виробництва. У цих умовах реалізація гасла "землю - селянам" означала відрив основних фондів сільськогосподарських підприємств від землі, порушення сформованої виробничої інфраструктури і, як наслідок, - падіння рівня сільськогосподарського виробництва, яке спостерігається в даний час.

При проведенні першого етапу земельної реформи через ізольованість економічної думки в СРСР майже не враховувалися зміни. " відбувалися в земельних відносин в усьому світі. В результаті завдання знищення рівня продуктивності сільськогосподарського виробництва не була вирішено.

Отже, можна відзначити різнонаправленість земельних перетворень органах Східної Європи і в Україні та змін у земельних відносинах, як; збуваються в усьому світі під впливом об'єктивного розвитку людського суспільства. Очевидно, що після завершення реформування відносин власності в цих країнах приступили до удосконалення землевпорядних і кадастрових систем, що гарантують права приватної власності, створюють і механізми суспільного контролю за використанням землі.

На даному етапі земельної реформи, яка з реформування власності в значній мірі перетворюється в реформу землевпорядну та кадастрову, варто виходити з того, що необхідно розглядати землю як обмежений,підданий деградації природний ресурс, без раціонального використання якого неможливий подальший економічний і соціальний розвиток суспільства. У зв'язку з цим необхідно підсилити елементи плануванню ефективного використання землі з максимальним врахуванням суспільних інтересів При цьому варто очікувати посилення ролі земельне-формаційних систем та землеустрою як регуляторного механізму держави в організації використання і охорони землі та багатоцільового кадастру як інструментів прийняття управлінських рішень державними і приватними інститутами.

Попит на типи землекористування - це кількість типів найкращого і найбільш вигідного використання землі, які готові власники землі і землекористувачі готові набути (організувати) з метою одержання доходу.

Формується попит типів найкращого і найбільш вигідного використання земель під впливом багато чисельних факторів – економічних, спеціальних, демографічних, природно-кліматичних та ін.. (рис 8.2).

Пропозиція на типи землекористування - ие кількість можливих і дозволених законом типів найкращого і найбільш вигідного використання земель ( цільове та функціональне використання), які держава пропонує власникам землі та землекористувачам в залежності від розвитку продуктивних сил, суспільних відносин регіону, району тощо.