Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

.pdf
Скачиваний:
74
Добавлен:
15.02.2016
Размер:
1.4 Mб
Скачать

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Западная академия государственной службы»

Л. Г. Каранатова

Воздействие государственного заказа на активизацию инновационной деятельности в России

Санкт-Петербург 2011

ÁÁÊ 65.41 ÓÄÊ 333.18

Ê212

Печатается по решению редакционно-издательского совета СЗАГС

Ê212

Каранатова Л. Г. Воздействие государственного заказа на активизацию инновационной деятельности в России: монография / Л. Г. Каранатова. — СПб.: Изд-во СЗАГС, 2011. – 180 с.

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор Л. А. Трофимова (Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов); доктор экономических наук, профессор В. М. Ходачек

(Северо-Западная академия государственной службы)

Данная монография посвящена последовательному изложению идеи применения системы государственного заказа в качестве эффективного механизма инновационного развития российской экономики в современных условиях. Автором выявлены и исследованы особенности построения системы формирования и регулирования государственного заказа на инновационную продукцию в России: проанализированы иностранные модели формирования и управления государственным заказом на инновационную продукцию с точки зрения их использования для построения системы государственного заказа в России; исследованы проблемы установления национального режима закупок товаров и услуг иностранного происхождения, формирования законодательных механизмов для международного участия в системе государственного заказа; изучены организационные основы управления государственными заказами и др.

Книга адресуется научным работникам, преподавателям вузов, аспирантам, студентам, руководителям и специалистам, занимающимся практическими

вопросами формирования,

размещения и исполнения государственных

и муниципальных заказов.

 

ISBN 978-5-89781-392-6

© Каранатова Л. Г., 2011

 

© СЗАГС, 2011

 

© «БизнесОстров», 2011, оформление

Оглавление

 

Введение .........................................................................................................

5

Глава 1. Зарубежный опыт управления государственными заказами

 

на инновационную продукцию.........................................................................

9

§ 1.1. Международные нормы и правила организации

 

государственных закупок ................................................................................

9

1.1.1.Особенности размещения государственных заказов

 

ведущими международными организациями ........................................

9

1.1.2. Зарубежные модели использования государственных

 

заказов в инновационных преобразованиях ........................................

22

§ 1.2. Организация размещения государственных заказов

 

в экономически развитых странах.................................................................

28

1.2.1. Государственные закупки в Германии ........................................

28

1.2.2. Размещение государственных заказов в США ..........................

37

Глава 2. Особенности построения системы формирования

 

и регулирования государственного заказа на инновационную

 

продукцию в России ......................................................................................

54

§ 2.1. Цели и задачи научно-инновационного развития России ....................

54

2.1.1. Направления финансово-экономической политики .................

54

2.1.2. Направления инновационной политики ....................................

59

§ 2.2. Анализ возможности использования зарубежного

 

опыта государственных контрактов для построения системы

 

государственного заказа в России ................................................................

68

2.2.1. Установление национального режима закупок товаров

 

и услуг иностранного происхождения ................................................

68

2.2.2. Формирование законодательных механизмов для

 

международного участия в системе государственного заказа ............

74

2.2.3. Государственный заказ и международное сотрудничество

 

в области научных исследований в России и за рубежом ...................

83

§ 2.3. Организационные основы управления государственным заказом

 

как механизмом инновационного развития ..................................................

88

2.3.1. Этапы формирования и развития системы

 

государственного заказа .......................................................................

88

2.3.2. Стратегия совершенствования системы государственного

 

заказа как механизма инновационного развития ................................

93

3

Глава 3. Эффективность применения государственного заказа

 

в качестве механизма инновационного развития экономики России.............

99

§ 3.1. Теоретико-методологические подходы к оценке эффективности

 

влияния государственного заказа на инновационную активность .................

99

3.1.1. Организация государственных закупок для

 

инновационного развития ...................................................................

99

3.1.2. Государственная поддержка через механизм

 

государственного заказа частных инновационных проектов ...........

105

3.1.3. Государственно-частное партнерство для реализации

 

государственных инновационных проектов ......................................

112

§ 3.2.Направления развития государственного заказа в качестве

 

механизма инновационного развития .........................................................

133

3.2.1.Государственный заказ на НИР и ОКР на отраслевом уровне 133

3.2.2.Государственный заказ на НИР и ОКР на региональном

уровне для территориальных инновационных кластеров ................

139

3.2.3. Государственный заказ на методические разработки по

 

внедрению инноваций для модернизации экономики России ........

142

Заключение ................................................................................................

146

Список литературы ....................................................................................

150

Приложения ...............................................................................................

168

4

Введение

Переход к инновационному пути развития и построение инновационной экономики — стратегическая цель государственной политики России в области развития науки и технологий. Для достижения этой цели определены задачи и пути их реализации, система экономических и иных мер, стимулирующих научную и научно-техническую деятельность. В системе прямого государственного воздействия на инновационный продукт центральное место занимает финансирование НИОКР и инновационных проектов из бюджетных средств. В развитых странах именно бюджетное финансирование является основным финансовым инструментом научнотехнической политики. Как правило, бюджетное финансирование предоставляется для проведения фундаментальных исследований в университетах, исследований оборонного характера, а также для создания наиболее сложных и дорогостоящих экспериментальных установок.

В «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» отмечено, что заказ государства на научно-техническую продукцию призван обеспечить комплексное сочетание организации исследований и технологических разработок на федеральном, региональном и отраслевом уровнях с эффективным управлением государственной собственностью, включая интеллектуальную собственность. При этом основу заказа государства на научно-техническую продукцию составляют целевые программы научных исследований и экспериментальных разработок, а также важнейшие инновационные проекты государственного значения.

Одной из важнейших в современных условиях является проблема государственной поддержки (в частности, через систему государственного заказа) фундаментальной и прикладной науки и развития новых инновационных отраслей экономики, которые в советской плановой экономике развивались исключительно за счет государственных финансов, а в развивающейся рыночной экономике не получили необходимой экономиче- ской поддержки от частного бизнеса. В условиях инновационного развития экономики механизм государственного заказа становится важнейшей составной частью инвестиционного процесса, а государственный бюджет, расходуемый на закупку инновационных товаров и проведение НИР

5

Каранатова Л. Г. Воздействие госзаказа на активизацию инновационной...

и ОКР, — представляет не что иное, как прямые государственные инвестиции в реальный сектор экономики, направленные на импортозамещение (которое не является инновационным в классическом понимании). Однако данный механизм способствует модернизации экономики в направлении ее диверсификации и ухода от сырьевой ориентации в стратегическом развитии и является ускоряющим фактором для инновационного развития экономики страны.

Процесс инновационного развития в современных российских условиях является медленным и недостаточно эффективным. Одна из основных причин отставания от развитых стран заключаются в том, что частные инвесторы не считают инвестиции в инновации самоокупаемыми, а государственные бюджетные средства вкладываются в инновации, через государственные корпорации (ГК), деятельность которых признана неэффективной. В перспективе ГК, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества (АО), контролируемые государством.

На современном этапе особого внимания требует проблема повышения конкурентоспособности российских товаров, работ и услуг и в целом экономики России. Для этого необходимо сформировать систему государственного заказа, ориентированную на поддержку предприятий, выпускающих инновационную продукцию, в том числе малых инновационных предприятий. Неслучайно в качестве приоритетного направления деятельности на период до 2012 г. Правительство Российской Федерации определило стимулирование создания и развития малых наукоемких предприятий, предприятий малых форм в научно-технической сфере.

Очевидно, что для активизации развития малого сектора инновационной экономики требуется государственная поддержка. Вместе с тем в условиях кризиса не приходится рассчитывать на дополнительные финансовые поступления в эту сферу. Значит нужно искать иные, менее затратные механизмы решения этой государственной проблемы. Одним из действенных механизмов является привлечение малого и среднего предпринимательства к поставкам продукции для государственных и муниципальных нужд.

Мировой опыт показывает, что участие малых и средних фирм в выполнении государственных заказов помогает решить целый комплекс социально-экономических проблем. В частности, содействует позитивной реструктуризации малого бизнеса, предоставляя ему возможность выйти

6

Введение

из сферы торгово-посреднической деятельности в сферу производства и инноваций. Кроме того, выполнение государственных заказов стимулирует корпоративные и иные связи малого, среднего и крупного бизнеса, а это является одним из условий полноценного развития конкурентной среды и развития предпринимательства в рыночной экономике.

Многие проблемы организации и управления системой государственного заказа разработаны и эффективно применяются в практике международных организаций и деятельности ведущих экономически развитых государств мира. Хорошо зарекомендовавшие себя зарубежные модели управления системой государственного заказа являются предметом анализа для оценки возможности их использования в России. Использование научных знаний и технологий в развитых странах является базой для экономического роста. При этом области исследований и разработок (ИР) предоставляется значительная по масштабам и разнообразная по формам государственная поддержка, в том числе участие государственных структур

âорганизации и финансировании научных исследований. Необходимость данного регулирования ИР обусловлена особенностями продукции науч- ного «производства». К таким особенностям можно отнести непредсказуемость коммерческих результатов научных исследований, а также несовершенство системы защиты авторских прав.

Необходимо отметить, что в высокоразвитых зарубежных странах инновационные процессы на макроуровне (экономики страны) развиваются

âосновном при непосредственном участии государства в форме прямого финансирования через систему государственных контрактов, а также методической, информационной и регулирующей деятельности или системы гарантий для частных и венчурных инвестиций. Но на мезоуровне (регионов, территорий) инновационные процессы формируются в основном через систему самоорганизующихся инновационных кластеров, финансируемых частными инвесторами и развивающихся на основе частного предпринимательства.

Данный опыт следует учесть, поскольку сейчас необходимо оценить возможности и направления эффективного применения механизма государственного заказа для развития инновационной экономики — на федеральном (макроэкономика) и региональном (мезоэкономика) уровнях. В современных российских условиях эти два направления фактически являются не взаимно дополняющими, а взаимно исключающими, что можно рассматривать как недостаток в регулировании государственных финансовых ресурсов и, прежде всего, бюджетных средств, которые распределяются через систему государственного заказа.

7

Каранатова Л. Г. Воздействие госзаказа на активизацию инновационной...

Âнастоящее время одной из установленных целей для государства является достижение достаточного уровня обороноспособности и высокого уровня конкурентоспособности за счет инновационного развития.

Задачи формулируются исходя из цели, и их решение направлено на

ååдостижение. При этом необходима разработка стратегических решений, которые в итоге определят формы и методы реализации проектов и программ для создания необходимых товаров и услуг или организации проведения нужных для государства работ.

Для обеспечения этих функций в рамках организации государственного заказа необходимо осуществить ряд мер различного характера, которые

èявляются необходимой связкой между государственным заказчиком и исполнителем.

Âпредлагаемой монографии представлены результаты исследований теоретических и практических проблем, связанных с применением системы государственного заказа в качестве эффективного механизма инновационного развития экономики России в современных условиях. Проведены анализ и обобщение исследований российских и зарубежных авторов по вопросам формирования и регулирования государственного заказа на инновационную продукцию в России. Особое внимание уделено анализу возможности использования иностранных систем государственных контрактов для построения системы государственного заказа в России; организационным основам управления государственными заказами как инструмента инновационного развития; подходам к оценке эффективности применения государственного заказа на инновационную продукцию.

8

Глава 1

Зарубежный опыт управления государственными заказами на инновационную продукцию

§1.1. Международные нормы и правила организации государственных закупок

1.1.1. Особенности размещения государственных заказов ведущими международными организациями

Правила Всемирной торговой организации

Значительный интерес представляет собой опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ). Независимо от страны реализации проекта, способы

èправила проведения закупок по проектам МФИ являются неизменными

èчетко регламентированными, что выгодно отличает их от отечественной практики госзакупок.

Следует отметить, МФИ являются крупными международными некоммерческими организациями, цель деятельности которых состоит в развитии определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности — как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной платной основе)

èреализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.

Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе

èправила проведения закупок, устанавливаются МФИ. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить ссылку на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных, применяются правила закупок МФИ, а не национальные правила и процедуры закупок продукции для государственных нужд [196, с. 15].

9

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

Среди наиболее известных МФИ можно назвать:

Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;

Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);

Азиатский банк реконструкции и развития (Asian Bank for Reconstruction and Development) — для поставщиков, зарегистрированных в Азии;

различного рода фонды (Soros Foundation, Know-How Foundation, USAID и т. п.) и ряд других организаций.

Из всех существующих в настоящее время МФИ в России наиболее известны Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. Ежегодно только Всемирный банк выделяет порядка 20–25 млрд долл. на различные проекты по всему миру. Большая часть этих средств расходуется на закупку товаров, консультационных услуг и строительных работ. Для исполнения целей проектов в год заключается порядка 40 тыс. контрактов с коммерческими структурами. Причем суммы контрактов варьируются от нескольких тысяч до нескольких десятков миллионов долларов [79, с. 295].

По данным Всемирного банка, к маю 2008 г. в нашей стране действовало 25 проектов на общую сумму около 10 млрд долл., финансируемых за счет его средств [196, с. 15].

За небольшим исключением, закупки производятся на основе конкурсных процедур, изложенных в соответствующих нормативных и методиче- ских документах [79, с. 295].

Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР» (далее — Руководство) и предусматривают следующие способы закупки:

международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);

национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);

международные закрытые торги (Limited International Bidding);

запрос котировок (Shopping);

закупки у единственного источника (Direct Contracting).

ÂРуководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем

10