2. Метод и механизм административно-правового регулирования

Особенность любой юридической науки выражается не только в ее предмете, но и в методе правового регулирования. Поэтому, после выяснения того, что является предметом административного права, необходимо ответить на вопрос – каким образом осуществляется правовое воздействие на общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.

Метод науки не избирается произвольно, он задан спецификой самого предмета и соотносится с ним как способ действия и полученный результат. Образно выражаясь, «можно поймать рабу сачком для ловли бабочек, но вряд ли поймаешь бабочку на рыболовный крючок»³.

Под методом правового регулирования в данном случае понимается совокупность правовых средств или способов осуществления регулирующего воздействия права на общественные отношения.

В принципе эти средства являются общими для всех правовых отраслей, поскольку в каждой из них право проявляет себя единообразно. Это означает, что не может быть особых, например, гражданско-правовых, финансово-правовых, уголовно-правовых или административно-правовых методов.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования всего три юридические возможности: предписание, запрет и дозволение. Именно они в своей совокупности и составляют содержание правового воздействия на общественные отношения.

В чем же тогда суть методов правового регулирования и как они способствуют в совокупности с предметом правовой отрасли более точному выявлению юридического лица конкретной отрасти?

Все дело в том, что различие между отраслями права помимо предмета, можно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского – дозволения и т. п. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в Уголовном кодексе РФ.

Рассмотрим, что представляют собой каждое из обозначенных средств правового регулирования.

Предписание – это возложение прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Эта норма указывает, что в соответствующих условиях нужно поступить именно так, а не иначе.

Например, установлено, что общественные объединения для получения статуса юридического лица должны пройти государственную регистрацию; граждане, достигши 14-летнего возраста, должны получить паспорт и т. п.

Запрет - это те же предписания, но "отрицательного" характера, заключающиеся в возложении прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под страхом применения мер государственного принуждения.

Например, сотрудникам милиции запрещено использование оружия в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен сотруднику милиции, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица.

Дозволение – это юридическое разрешение совершить в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению

Например, приобрести оружие, организовать митинг, управлять автомобилем, создать общественное объединение и т.д.

Приведенная нами характеристика правовых средств регулирования общественных отношений подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права.

Специфика административно-правового регулирования управленческих общественных отношений состоит в следующем:

Во-первых, наиболее характерными для него являются правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания и запреты. Свое непосредственное выражение они находят в том, что юридически властные полномочия предоставлены, как правило, только одной стороне этих отношений. При этом другая сторона обязана подчиниться адресованным ей предписаниям. Таким образом, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т. е. здесь преобладает метод «власти и подчинения».

Во-вторых, в ходе административно-правового регулирования решающее значение имеет одностороннее волеизъявление юридически властного участника правоотношения.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти).

Данная особенность свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключает использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т. е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора варианта поведения.

Таковы отличительные особенности метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Их существование объясняется тем, что любая совместная деятельность предполагает управление, которое объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как семейные и экономические связи появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить и охранять.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. Оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих связей субъекты не равны и, к тому же, они выполняют разные социальные роли. Однако право не может и не стремится устранить это неравенство. Наоборот, воспринимая его как объективную необходимость, законодатель в ходе регламентирования организации и функционирования исполнительной власти юридически оформляет такое неравенство и укрепляет асимметрию прав и обязанностей субъектов. В то же время нельзя забывать о том, что одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. «Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»⁴.

Для того чтобы уяснить, каким образом осуществляется правовое опосредование общественных отношений необходимо понять, как функционирует механизм правового регулирования.

Механизм правового регулирования – это единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.

Что касается механизма административно-правового регулирования, то, по мнению профессора А.П.Коренева, он представляет собой систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления.

Структурно этот механизм состоит из следующих элементов: