Скачиваний:
128
Добавлен:
15.02.2016
Размер:
120.32 Кб
Скачать
  1. Предмет административного права

Административное право представляет собой самостоятельную правовую отрасль, объектом регулирования которой являются общественные отношения в сфере деятельности исполнительной власти.

Из общей теории права вам известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга, прежде всего, по предмету и методу правового регулирования.

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного управления. Более конкретно, в сферу административного права включаются общественные отношения, возникающие в хозяйственной (экономической), социально-культурной и административно-политической областях.

Признание тех или иных отношений административными означает распространение на них административно-правового метода регулирования со всеми вытекающими из этого последствиями. Каковы же пределы властного воздействия государственной администрации на общественные отношения?

Если рассматривать предмет отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. Так, на уровне района, города, поселка, села вопросы организации и деятельности исполнительной власти регулируются уже не административным, а муниципальным правом.

Известно, что многие государственные предприятия были приватизированы и стали частными. Ими руководит частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности администрации этих предприятий были предметом административного права (планирование производства, распределение прибыли и т. д.), то сейчас это предмет гражданского и трудового права.

Следует, однако, заметить, что подобные новые явления (экономические реформы, становление институтов частной собственности, приватизация и т.п.) не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки и защиты, но и регулирования. В силу этого роль государства как основного субъекта социального управления, а следовательно, и административного права, сохраняется.

Вопрос о предмете административного права до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионным.

Рассмотрим, какие позиции сложились по предмету административного права.

1. Традиционная точка зрения (профессор д.Н.Бахрах, профессор а.П.Коренев, професссор ю.М.Козлов и др.).

Общественные отношения, входящие в предмет административного права условно можно поделить на две части:

1) Внешние, то есть связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти (местного самоуправления). Такие отношения, складываются между органами исполнительной власти, с одной стороны, и структурами любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Сущность этих отношений заключается в том, что органы исполнительной власти осуществляют свое влияние на экономические, социально-культурные и административно-политические процессы, используя предоставленные этим органам государственно-властные полномочия.

Во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.

2) Отношения, возникающие внутри органа исполнительной власти или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Нормативно-правовой базой таких отношений является Указ Президента РФ от 20 мая 2004 года, которым установлена структура федеральных органов исполнительной власти, а также соответствующие нормативные правовые акты, определяющие их компетенцию, организацию службы в них, формы и методы работы внутри конкретного органа.

Такие отношения носят обеспечивающий характер, выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Они возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними прав, обязанностей, ответственности и т.п. Субъектами внутренних управленческих отношений являются соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица.

Следует заметить, что отдельные проявления внутриуправленческой деятельности можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры. Например, палаты Федерального Собрания РФ, законодательные органы субъектов РФ имеют свой рабочий аппарат. Конечно, такой аппарат не подменяет эти органы. Его роль подсобная – обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов.

Это может быть и подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т.п. По сути, это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогичные управленческие функции свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют правосудия или прокурорского надзора.

Кроме того, судьи часто реализуют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при назначении административных наказаний; рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов и должностных лиц). Естественно, что такого рода действия и возникающие при этом отношения отлично «вписываются» в предмет административного права.

2. Точка зрения профессора К.С.Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе). Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее:

1) Собственно управленческие отношения (внутренние) – традиционные административно-правовые отношения в сфере управления хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами.

Их особенности:

а) они возникают в государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления (руководства).

б) имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.

в) являются преимущественно отношениями «власти - подчинения» (или «вертикальными»).

2) Полицейские отношения в отличие от собственноуправленческих возникают не в государственно-аппаратной или «внутренней» среде, а преимущественно во «внешней» среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п.). Необходимость существования таких отношений обусловлена тем, что люди нуждаются в общественном порядке. Они хотят быть спокойными за свою жизнь, здоровье, достоинство, принадлежащую им собственность, выходя из своего дома и попадая в мир «внеколлективного поведения людей». Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений:

а) организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков).

б) надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей, проверка паспортного режима).

в) административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию и др.).

3) Отношения в области административной юстиции – это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Таким образом, принимая во внимание все нюансы сказанного, определим, что можно считать предметом административного права, если взять наиболее устоявшуюся, "бесспорную" часть различных определений понятия.

В обобщенном виде предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти (в широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Если же попытаться вместить в определение обозначенные ранее специфические группы правоотношений, то предмет административного права можно определить как совокупность отношений, возникающих в ходе формирования и функционирования государственной администрации, при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административного воздействия (в том числе и принудительных), а также в процессе рассмотрения жалоб граждан на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих их права и свободы.

В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально-ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.

Одним из таких ученых является профессор И.Ш.Килясханов. Его главная идея – включение в предмет административного права в качестве его сердцевины института защиты прав и свобод граждан.

Основным аргументом служит ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англо-саксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.

По мнению американского ученого Э.Фройнда, «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»1. Главной задачей административного права Великобритании является поддержание равновесия между необходимостью иметь эффективную административную власть и защитой отдельных лиц и общества от злоупотребления этой властью.

В континентальной (романо-германской) системе права административное право также в значительной, если не в подавляющей своей части регулирует вопросы защиты прав граждан от произвола административной власти.

Ярким подтверждением этому являются принципы, на которых основывается германское государственное управление. К ним относятся, например, принцип предсказуемости и подконтрольности государственного управления, принцип выполнимости, реалистичности государственно-управленческих действий, принцип защиты государства от утраты доверия со стороны граждан и др2.

Для сравнения с российской правовой действительностью отметим, что в нашей стране вопросы возмещения ущерба, причиненного должностными лицами государственных органов, разрешаются не в административном, а в гражданско-правовом порядке, т. е. они отнесены к сфере частного, а не публичного права.

Нетрадиционна роль французского административного права в защите прав и свобод граждан. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы устанавливаются судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется об ограждении граждан от произвола со стороны исполнительной власти.

Таким образом, главная составляющая предмета административного права, его ядро – система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан.

Наша кафедра придерживается мнения, что такое понимание административного права является наиболее правильным, и поддерживает формирование в России полноценной системы административной юстиции, а в административном праве – фундаментального института защиты прав и свобод граждан.