Образовательное учреждение: бюджетное или автономное?

Переход бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения – одно из приоритетных направлений государственной политики. Многие регионы давно ведут такую работу, однако нередко целесообразность смены типа учреждения вызывает сомнения у администрации образовательных учреждений.

В течение длительного времени организационно-правовая форма образовательных учреждений (далее – ОУ) была единой, и все они, находясь в одном статусе, имели равные права и возможности. Такая ситуация не позволяла в полной мере проявить себя успешным ОУ, сковывала их инициативу. В связи с этим длительное время ставился вопрос об изменении формы учреждения, разработке таких механизмов, которые позволили бы им быть более самостоятельными, включиться в деятельность на рынке образовательных услуг, активнее использовать свои конкурентные преимущества.

Первоначально рассматривалась идея введения новой организационно-правовой формы – государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Затем от данной идеи отказались и началась разработка закона об автономных учреждениях. Сразу отметим, что нельзя путать автономные учреждения и автономные некоммерческие организации. Автономное учреждение – это тип учреждения, автономная же некоммерческая организация – особая организационно-правовая форма (существуют учреждения, фонды, автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, общественные организации и др.).

С принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее – Закон № 174-ФЗ) в нашем законодательстве появилось два типа государственных (муниципальных) ОУ. Теперь государственное (муниципальное) ОУ может быть бюджетным или автономным. Тем самым у учреждения появилась возможность выбора, которого ранее не было.

Автономное учреждение – новый тип учреждения, предоставляющий необходимую свободу и инициативу для эффективного развития ОУ. Переход в автономные учреждения способствует созданию конкурентной среды в образовании и, следовательно, повышению качества предоставляемых образовательных услуг. В условиях новой системы финансирования образования каждое ОУ будет заинтересовано в том, чтобы работать эффективно, предоставлять качественное образование, но у автономного учреждения будет несколько больше возможностей для этого. Остановимся подробнее на интересующих руководителей ОУ вопросах.

Отличия бюджетного учреждения от автономного

В первую очередь, необходимо отметить различия в статусе бюджетных и автономных учреждений. Подробное рассмотрение данного вопроса в рамках одной статьи невозможно, поскольку эта тема требует особого, детального изучения. Однако есть некоторые ключевые моменты, которые необходимо учитывать для понимания разницы между двумя типами учреждений. Кратко рассмотрим основные отличия бюджетных и автономных учреждений.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. В сфере образования можно говорить о типе учреждения (автономное, бюджетное) и типе ОУ (дошкольное, общеобразовательное, профессиональное и т. д.).

Бюджетное учреждение – это тип учреждения, в целом воспроизводящий традиционное для нашей страны понимание данной организационно-правовой формы. Понятие бюджетного учреждения содержится в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ): "бюджетное учреждение – организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов."При этом БК РФ приравнивает к бюджетным учреждениям и иные организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений. Деятельность государственных и муниципальных бюджетных учреждений определяется БК РФ, кроме того, должен быть принят федеральный закон, который урегулирует порядок распоряжения бюджетными учреждениями средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, однако на данный момент он не принят.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Автономное учреждение появилось не так давно. Основные отличия бюджетного и автономного учреждения касаются финансирования их деятельности, прав на принадлежащее им (на праве оперативного управления) имущество и ответственности по своим обязательствам.

Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.

Общие ограничения по распоряжению имуществом установлены для обоих типов учреждений ст. 296 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) в редакции Федерального закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ, которая устанавливает, что эти учреждения владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества. И у бюджетного, и у автономного ОУ основной деятельностью является реализация соответствующих образовательных программ.

При этом бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

В связи с новой редакцией текста ГК РФ перед бюджетными учреждениями возникла следующая проблема. Если буквально толковать положения ч. I ст. 298 ГК РФ, то бюджетные учреждения не вправе распоряжаться имуществом, предоставленным собственником или приобретенным за счет его средств: отчуждать это имущество (продавать или обменивать), обременять (передавать в залог или в аренду) или "иным образом распоряжаться" (например, предоставлять в безвозмездное временное пользование другим лицам) даже с согласия (разрешения) собственника имущества. О необходимости расширительного толкования данного положения закона свидетельствуют: логическая невозможность (в случае буквального понимания) вообще распорядиться имуществом, переданным собственником в оперативное управление учреждению, до его изъятия, сложившаяся на данный момент правоприменительная практика, а также отдельные нормы законодательства. Тем не менее, формально (буквально) ГК РФ запрещает бюджетным учреждениям распоряжение имуществом.

В любом случае спорно лишь правомочие учреждения распоряжаться имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением собственником либо приобретенным на выделенные им денежные средства, с согласия учредителя. Без согласия собственника распоряжение таким имуществом в принципе невозможно.

Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в самостоятельное распоряжение учреждения. Бюджетное учреждение отдельно учитывает денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное на них имущество.

При рассмотрении вопроса о распоряжении имуществом автономного учреждения решение принципиально иное. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться:

• недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

• особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Вопрос о том, какое именно имущество относится к особо ценному, требует более подробного рассмотрения, которое невозможно в рамках данной статьи.

С согласия учредителя автономное учреждение однозначно вправе распорядиться соответствующим имуществом.

Остальным имуществом оно вправе распоряжаться самостоятельно (за следующим исключением, введенным для предотвращения скрытой приватизации имущества: для внесения имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иной передачи имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника всегда требуется согласие учредителя).

Автономное учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество, закрепленное за ним или приобретенное за счет средств, выделенных ему на это учредителем, а также имеющееся особо ценное движимое имущество.

И у бюджетного, и у автономного учреждения может быть также имущество, переданное ему по договорам дарения (пожертвования) и по завещанию, получение которого, очевидно, в принципе не требует какой-либо разрешенной деятельности. Причем в учреждениях социальной сферы это имущество может быть весьма значительным. По смыслу законодательства использование такого имущества должно соответствовать воле жертвователя (завещателя) и указанному им в договоре пожертвования назначению имущества, что, теоретически, для бюджетного учреждения может не совпадать со статьями бюджетной классификации и разрешенными учреждению направлениями расходов. Автономные учреждения не имеют такой проблемы.

Бюджетное учреждение финансируется по бюджетной смете на основании государственного (муниципального) задания. Учредитель финансируетучреждение в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, т. е. путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе. Статья 69.2 БК РФ устанавливает требования к формированию государственных (муниципальных) заданий.

В случае с автономным учреждением учредитель также устанавливает задания для автономного учрежденияв соответствии с предусмотренной его уставомосновной деятельностью, но финансирует их посредством субсидий и субвенций. При этом учитываются: расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества; расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки; а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему на это учредителем, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Автономное учреждение в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком (по обязательному социальному страхованию) реализует деятельность, связанную с выполнением работ и оказанием услуг, частично за плату или бесплатно.

Автономное учреждение остается некоммерческой организацией в ее классическом понимании, и потому его возможности по ведению предпринимательской и иной приносящей доход деятельности ограничены так же, как и возможности бюджетного учреждения. Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. На практике основным критерием, используемым для определения разрешенной дополнительной деятельности, является указание такой деятельности в уставе учреждения.

В распоряжении доходами от такой деятельности автономное учреждение существенным образом отличается от бюджетного. И бюджетное, и автономное учреждение могут получать доходы от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Доходы учреждения любого типа поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Данные доходы при этом формально являются собственностью соответствующего публичного образования, т. к. учреждение может иметь имущество лишь в оперативном управлении (на праве самостоятельного распоряжения), но не в собственности.

Однако для бюджетного учреждения подобное самостоятельное распоряжение в настоящий момент является скорее формальной, не реализуемой декларацией. Такие средства поступают на бюджетные счета и должны расходоваться с соблюдением установленного порядка на основании утвержденной сметы. Но право оперативного управления в этом случае шире – учреждение может самостоятельно распоряжаться этими средствами, а также приобретенным на них имуществом. Это вызывает вопрос о праве учредителя (распорядителя бюджетных средств) отказать учреждению во внесении заработанных им средств в смету (например, право отказать включить их в расходы на оплату труда под предлогом того, что данные средства разумнее потратить на капитальный ремонт или на дорожное строительство, либо вообще без всякого предлога).

Вопрос в настоящее время для бюджетных учреждений не решен, поскольку БК РФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее – Закон № 63-ФЗ)) не предусматривает за бюджетным учреждением самостоятельного права распоряжения полученными доходами.

Вместо понятия "сметы доходов и расходов" было введено понятие "бюджетная смета", что уже самим наименованием определяет роль финансовых органов в определении статей такой сметы. Норма о том, что бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, была исключена. Статья 41 БК РФ в новой редакции предусматривает, что доходы от использования имущества, оказания платных услуг, безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

В редакции Закона № 63-ФЗ эта статья будет применяться со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. До принятия упомянутого закона бюджетное учреждение вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им указанные средства на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств, устанавливающие их нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения (ст. 5 Закона № 63-ФЗ).

Фактически, необходимым правовым основанием для осуществления приносящей доход деятельности для бюджетного учреждения становятся генеральные разрешения (разрешения), которые ранее относились лишь к учету на лицевых счетах доходов бюджетного учреждения. Генеральные разрешения (разрешения) выдаются главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств подведомственным им учреждениям и представляют собой документ, в котором указываются нормативные правовые акты РФ, а также положения уставов учреждений, определяющие источники образования и направления использования средств от приносящей доход деятельности, получаемых учреждениями. Без указания в таком разрешении источника доходов (при условии, что все доходы учреждения подлежат обязательному бухгалтерскому учету) приносящая доход деятельность бюджетного учреждения практически невозможна, поскольку казначейство осуществляет зачисление доходов на отдельный лицевой счет учреждения строго в соответствии с разрешением.

Нормы бюджетного законодательства приводят к тому, что для бюджетных учреждений существенно затрудняется по сравнению с иными юридическими лицами ведение предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (несмотря на то, что право на ее ведение предоставлено ему гражданским законодательством). Рассматриваются проекты нормативных актов, еще сильнее ограничивающих правомочия бюджетных учреждений по указанным вопросам. Таким образом, можно констатировать постепенное сужение возможностей бюджетных учреждений по ведению самостоятельной активной деятельности, приносящей доход.

Для автономного учреждения важно то, что ст. 41 БК РФ исключает доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления, из перечня видов неналоговых доходов бюджета.