3. Веймарська Конституція 1919 р.

Конституція 1919 р., яка увійшла в історію під назвою Веймарської (за місцем її прийняття), стала однією з найдемократичніших конституцій, відомих на цей час буржуазним країнам. Вона розроблялася в умовах, коли революція в Німеччині ще не була придушена, що дістало вияв у демократичному, суто компромісному змісті її положень, у закликах до «громадянського миру», «співробітництва всіх класів», до «свободи» і «справедливості».

Зміст Конституції був обумовлений не тільки зіткненням інтересів і компромісами різних соціально-політичних сил у Національних зборах, а й тими кардинальними соціальними і політичними змінами, що відбулися в Німеччині в переломний період її історії — з листопада 1918 р. по червень 1919 р. Перший важливий крок на шляху політичного компромісу був зроблений ще 15 грудня 1918 р., коли Гуго Прейс, професор публічного права в Берлінській торговельній школі, відомий ще кайзерівській Німеччині як «найлівіший державознавець» і видатний діяч Національно-ліберальної партії, одержав призначення на посаду Державного секретаря Міністерства внутрішніх справ разом із пропозицією скласти проект нової конституції. Проект конституції був складений протягом кількох днів на основі розробленого ним раніше за власною ініціативою проекту і після доопрацювання, у якому брав участь як представник уряду М. Вебер, був переданий до РНУ під назвою «Проект майбутньої конституції (загальна частина)». Складаючись усього з 68 статей, «попередній проект» конституції містив три роз­діли: «Імперія і вільні німецькі держави», «Рейхстаг», «Імперський президент та імперський уряд». У ньому конструювалася модель парламентської республіки з двома центрами державної влади, які взаємодіяли і стримували один одного: рейхстагом і президентом. Основні права і свободи не були докладно описані в проекті і були представлені лише статтями про свободу совісті, про рівність усіх німців перед законом і про захист національних меншин. Укладач прагнув уникнути тривалих дебатів з цього приводу в Національних зборах, здатних «поховати» сам проект, як це було у Франкфурті-на-Майні в 1848 р.

Найважливішим нововведенням проекту стала глибока реорганізація федеральної форми державного устрою, в основу якої була покладена ідея єдиної держави, що складається з 16 рівноправних, з рівною чисельністю в 2 млн мешканців, земель (областей).

У січні 1919 р. проект конституції був переданий до РНУ, члени якої, зокрема Еберт, зажадали більшого виявлення його демократичного характеру за рахунок насамперед включення широкого переліку прав і свобод.

Результатом наступної піврічної роботи над проектом конституції (включаючи дебати в Національних зборах) став новий його варіант, що складався з двох частин: «Побудова і завдання імперії» і «Основні права й обов'язки німців». Відхід від традиційної структури європейських конституцій, в яких спочатку наводився перелік прав і свобод, не був випадковим. Г. Прейс та його колеги по конституційному комітету вважали, що «спочатку повинна бути держава, яка могла б захистити основні права».

Конституція була прийнята Національними зборами в липні 1919 р. Принципово нові правові концепції порівняно з Конституцією 1871 р. дістали вияв і в її преамбулі. Це — принцип «народної єдності» і «народного суверенітету» («суверенітету єдиного німецького народу», котрий, як записано в преамбулі, «дав собі цю Конституцію»), а також принципи «свободи» і «соціальної справедливості». Проголошенням «народного суверенітету» руйнувалася династійна традиція державної влади, оскільки її носіями ставали виборні на основі загального виборчого права рейхстаг і президент.

Німецька імперія проголошувалася республікою з федеративною формою державного устрою, яка мала вельми специфічний характер. Веймарська Конституція відкидала формулу старої Конституції 1871 р. «про союз династій», яка сприяла роздробленості, засиллю юнкерства на місцях, виявляючи явну схильність до унітаризму. Колишні «союзні держави» одержали назву земель, а своєрідна верхня палата імперського парламенту була названа не бундесратом (Союзною радою), а рейхсратом (Імперською радою).

Землі мали свої законодавчі органи — ландтаги і свої конституції, які мали закріпити згідно зі ст. 17 Веймарської Конституції, республіканську форму правління і загальне, рівне, пряме виборче право при таємному голосуванні. Безпосередньо імперською Конституцією визначався і правовий статус членів ландтагів (статті 36—39).

Права земель були значно обмежені в галузі законодавства й у фінансовій сфері. У статтях 6—12 Конституції передбачався складний порядок розподілу законодавчих прав між імперією і землями, заснований на головному принципі — імперське право має перевагу перед правом земель (ст. 15).

Деякі сфери суспільного життя — зовнішні відносини, громадянство, митна, поштова і телеграфна справа, оборона та ін. — регулювалися виключно законодавством імперії (ст. 6). Цивільне, кримінальне право, судочинство, преса, об'єднання, збори, торгівля, промисловість, гірнича справа тощо — були віднесені переважно до законодавства імперії (ст. 7). Землі зберігали законодавчу владу з цих питань доти і тією мірою, у якій імперія не користувалася своїми законодавчими правами. З огляду на це земельний закон перебував під загрозою його скасування. Згідно зі ст. 13 «у разі виникнення сумнівів і розбіжностей у поглядах» щодо закону, прийнятого в окремій землі, імперія мала право за допомогою Імперської судової палати скасувати його на підставі головного постулату, що «імперське право має перевагу над правом земельним».

Крім того, імперія могла видавати закони «за необхідності», наприклад в галузі охорони громадського порядку і безпеки, і встановлювати основні положення законів (положення про «принципи законів»), які розробляються у землях, стосовно релігійних товариств, шкільної справи, земельного права тощо. Ці загальні принципи законодавства мали обов'язковий характер для земель, якщо йшлося про відокремлення церкви від держави (ст. 138 (1)), про «основи» службових відносин чиновників, які передбачали, зокрема, усунення всіх обмежень, що стосуються чиновників-жінок (ст. 123 (3)). Ні законодавчі, ні виконавчі органи земель не мали права відходити від цих принципових установок центру.

За такого розподілу законодавчих повноважень між імперією і землями останнім залишалося право самостійно законодавствувати тільки з малозначущого кола місцевих питань про місцеві податки, про санітарну службу, дороги тощо.

Імперії належало право не тільки визначати розміри і порядок надходження доходів до імперської казни, а й втручатися в питання оподаткування окремих земель, видавати закони,що встановлюють принципи «допустимості і способи стягнення в землях податків» (ст. 11). Спроби дещо пом'якшити фінансовий диктат центру були здійснені в 1923 р., коли був прийнятий Закон «Про фінансове вирівнювання», який мав, з огляду на його недостатню розробленість, дуже незначний ефект. Крім томі, згідно зі ст. 18 Конституції територіальні зміни або створення нових земель могли бути здійснені тільки шляхом прийняття «імперського закону», і лише «за можливості» і у відповідності з волею населення самих земель.

Значно більший обсяг повноважень зберігався у земель в адміністративній сфері, оскільки за органами земель Конституцією закріплювалося право виконувати імперський закон, якщо «імперський закон не постановив інакше» (ст. 14). Але при цьому за імперією зберігалося право адміністративного нагляду за органами земель. У новій Конституції, як і в Конституції 1871 р., було передбачене право імперської «екзекуції» (ст. 48).

Особливе прагнення зміцнити центральну владу, що проявилося в цих положеннях, стало відповіддю на партикуляристські настрої в землях, що посилилися під час революції. На переконання членів Національних зборів Конституція мала відповідати тому ідеалу справді єдиної, сильної держави, яка здатна вивести країну з найглибшої внутрішньо- і зовнішньополітичної кризи.

Відповідно до конституційного принципу народного суверенітету рейхстагу як органу народного представництва, що обирається загальним голосуванням, відводилося в Конституції формально перше місце. За ним закріплювалася вища законодавча влада, у тому числі і право змінювати Конституцію (для прийняття простих законів була потрібна більшість, а для конституційних поправок — кваліфікована більшість голосів членів рейхстагу), а також вотувати бюджет. Ці права, однак, обмежувалися іншими конституційними органами: рейхсратом і президентом.

Рейхсрат, подібно до колишнього бундесрату, формувався з представників урядів окремих земель. Щоб уникнути доміну ючого положення Пруссії в рейхсраті, розподіл голосів у ньому будувався за іншим принципом, ніж у Конституції 1871 р. Кожна земля повинна була мати один голос плюс до цього додаткову суму голосів, з розрахунку 1 голос на кожні 70 тис. виборців, але жодна з них не могла мати більше 2/5 усіх голосів, тобто мати абсолютну більшість, яка вимагалася для зміни Конституції. Крім того, згідно зі ст. 63 Конституції половина з 26 прусських голосів (усього рейхсрат складався з 66 представників земель) передавалася безпосередньо прусським провінціям.

Формально рейхсрат не мав законодавчих повноважень, але, вотуючи бюджет, рейхстаг не міг без згоди рейхсрату підвищувати його видаткову частину або включати нові статті витрат.

Рейхсрату належало право відкладального вето стосовно законів, прийнятих у рейхстазі (ст. 74), «відкинути» яке він міг тільки за допомогою повторного розгляду і нового затвердження законопроекту кваліфікованою більшістю голосів. Законодавча ініціатива належала членам рейхстагу й імперському уряду, але урядовий законопроект потребував схвалення рейхсрату.

Рейхсрат, як і рейхстаг, мав право вирішення питання про зміну чи внесення поправок до Конституції. Не взятий до уваги протест рейхсрату проти постанови рейхстагу про внесення поправок до Конституції міг бути приводом для референдуму, «якщо рейхсрат протягом двох тижнів вимагатиме народного голосування» (п. 2 ст. 76 ).

Особливе місце в конституційному механізмі відводилося президенту республіки, провідна роль якого визначалася його всенародним обранням, тривалим терміном перебування при владі (сім років), правом переобрання на новий термін. Йому, як позапартійному «арбітру», відводилася головна роль у встановленні на основі консенсусу політичної стабільності в країні. Незалежний від парламентської більшості, президент повинен був протистояти «парламентському абсолютизму», якого так боялися ліві партії. У цій ролі президент наділявся і правом скасувати закон, прийнятий рейхстагом, за допомогою референдуму (ст. 73).

Поряд із правами глави держави президент мав широкі розпорядчо-виконавчі повноваження. Він призначав і звільняв рейхсканцлера імперії, а за пропозицією останнього — імперських міністрів (ст. 53), усіх вищих посадових осіб імперії (імперських чиновників і офіцерів) (ст. 46); був верховним головнокомандувачем (ст. 47), представником імперії в міжнародних справах (йому надавалося право укладати від іеі імперії союзи й інші договори з іноземними державами, акредитувати і приймати послів) (ст. 45); він мав право помилуванні в межах імперії (ст. 49). Особливе місце в Конституції посідала вищезказана ст. 48 про надзвичайні повноваження президента, названа згодом статтею про «президентську диктатуру». На підставі цієї статті президент мав право за допомогою збройної сили примусити будь-яку землю «виконувати обов'язки, покладені на неї Конституцією або імперським законом», а також вживати заходів у разі «серйозного порушення громадської безпеки і порядку» чи загрози такого порушення. При цьому він міг повністю або частково призупинити дію статей про основні права німців.

Президент і рейхстаг наділялися відповідно до Конституції формально рівнозначними важелями впливу один на одного, покликаними забезпечити баланс у системі державних органів.

Уряд призначався президентом в принципі без урахування парламентської більшості, але мала бути довіра рейхстагу (ст. 54). Кожен член уряду повинен був піти у відставку у разі висловлення йому недовіри. Сам президент перед рейхстагом не відповідав, але на уряд за правилом контрасигнатури переходила відповідальність за всі накази і розпорядження президента, у тому числі й стосовно збройних сил, оскільки вони мали скріплюватися підписом рейхсканцлера або відповідного міністра. Згідно зі ст. 25 Конституції у президента був такий ефективний засіб впливу на рейхстаг, як право його розпуску, але не більше «одного разу з одного приводу».

Президент відповідно до ст. 43 за пропозицією рейхстагу також міг бути усунутий зі своєї посади народним голосуванням. Рейхстаг до остаточного рішення референдуму повинен був винести постанову 2/3 голосів своїх членів про усунення президента з посади. Відхилення на референдумі постанови рейхстагу вважалося переобранням президента і мало наслідком розпуск рейхстагу.

Стаття 59 Конституції передбачала і деяку подобу вкрай складної процедури імпічменту, яка вимагала пред'явлення обвинувачення президенту, рейхсканцлеру або міністру в «злочинному порушенні Конституції чи імперського закону» не менш ніж 100 членами рейхстагу. У разі підтримання цього рішення більшістю членів рейхстагу в 2/3 голосів обвинувачення мало розглядатися Державним судом Німецької імперії.

Велика кількість членів Національних зборів відводила референдуму, як безпосередній (отже, «істинній») формі демократії, особливу роль перешкоди диктату партійної більшості в рейхстазі. Якщо, наприклад, проти прийнятого рейхстагом закону виступала принаймні 1/3 його членів і з цієї причини його опублікування було відстрочене президентом, то закон на вимогу 1/12 громадян, які мають право голосу, мав бути також поставлений на народне голосування. Народне голосування могло проводитися навіть «із приводу бюджету, податкових законів і оплати праці службовців», але тільки за рішенням президента (п. 4 ст. 73 ). Крім того, 1/10 громадян, які мають право голосу, надавалося право законодавчої ініціативи, але з попередньо «розробленим законопроектом».

Ліві партії, які наполягли на настільки частому зверненні до референдуму, явно переоцінили його демократичний ефект, що невдовзі знайшло підтвердження в історії «Третього рейху».

Наділяючи президента як гаранта демократії величезними повноваженнями, парламентарії прогледіли небезпеку ослаблення рейхстагу і тієї обставини, що президентська надзвичайна влада може опинитися в руках людини, яка використає її аж ніяк не в народних інтересах. Історія Німеччини знайшла швидке підтвердження і цій обставині.

Другий розділ Конституції присвячений «Основним правам і обов'язкам німців», де поряд із широким переліком політичних і громадянських прав і свобод, деталізованих тими чи іншими правовими гарантіями, закріплювався і ряд принципово нових соціальних прав.

Перша глава цього розділу — «Окрема особа» — починається з проголошення рівності всіх перед законом, при цьому особливо підкреслювалася рівність чоловіків і жінок «у правах і обов'язках» (ст. 109). Свобода вибору професії і свобода пересування, закріплені далі, супроводжувалися правом емігрувати за кордон, що могло бути обмежене лише імперським законом (статті 111 — 112). Принцип рівності тлумачився й у розумінні рівності «інакомовної частини населення імперії», які згідно зі ст. 113 не могли обмежуватися «законодавчими й адміністративними заходами в їх вільному національному розвитку» (ст. 119). Недоторканність особи і житла (ст. 115), таємниця листування (ст. 117), свобода слова (ст. 118) супроводжувалися проголошенням таких правових гарантій, як надання можливості негайного опротестування арешту, заборона цензури та ін. Усі ці права доповнювалися, однак, не тільки проголошенням га­рантій, а й традиційною формулою про винятки, «що допускаються на підставі закону».

У другій главі цього розділу — «Суспільне життя» закріплювалися такі громадянські права, як свобода зборів (ст. 123), свобода утворення об'єднань і товариств (ст. 124) з наданням їм правоздатності (тобто прав юридичної особи). При цьому в наданні правоздатності не можна було відмовити і об'єднанням, які переслідували політичні, соціально-політичні і релігійні цілі (ст. 124). Це було принципово нове тлумачення права об'єднань, що стосувалося насамперед організації робітників, профспілок, які відповідно до Німецького цивільного уложення 1900 р. належали до «неправоздатних товариств». Право на особливе професійне представництво одержали і чиновники (ст. 130).

Зміст наступної глави цього розділу — «Релігія і релігійні товариства» — став предметом особливо бурхливих дискусій у Національних зборах, що закінчилися досягненням компромісу. Закріплюючи свободу совісті (ст. 135), Конституція забороняла державну церкву (п. 1 ст. 137 ) і державну підтримку церкви (п. 1 ст. 138), але зберігала за церквою статус публічно-правової корпорації, що давало їй право на грошові надходження «відповідно до постанов земельного законодавства» (п. 4 ст. 137).

«Веймарським шкільним компромісом» визначався і зміст гл. 4 цього розділу — «Освіта і школа», у якому закріплювалася обов'язковість «загального шкільного навчання», за загальним правилом, у «народній школі». До єдиної «народної» системи освіти належала і вища школа, при цьому «керівними засадами... для прийому дитини до певної школи» мали бути її покликання, обдарованість і нахили, а не «майнове і суспільне становище... її батьків» (п. 1 ст. 145). Для навчання дітей з малозабезпечених сімей у середніх і вищих школах передбачалося виділення спеціальної громадської допомоги (п. З ст. 146).

Суто компромісний характер мали положення і розділу 5 — «Господарське життя», у якому головним чином розглядалися проблеми найманої праці, відносин між підприємцями і працівниками. Конституція покладала на державу обов'язок усіляко сприяти розвитку підприємництва, підтримуючи при цьому «середній клас» (заохочувати його шляхом законодавства «у сільському господарстві, промисловій і торговій діяльності» (п. 1 ст. 164), сприяти залученню «до загальної господарської справи» промислові і кооперативні товариства, забезпечувати «господарську свободу окремій особі» (п. 1 ст. 151), свободу до­говорів у господарському обігу (п. 1 ст. 152 ), давати відсіч лих­варству (п. 2 ст. 152) тощо.

На державу покладалася особлива відповідальність у справі «соціалізації власності», виходячи з принципово нового її тлу­мачення: «Власність зобов'язує. Володіння нею має бути водно­час служінням загальному благу» (п. З ст. 153). Власність згідно з п. 1 ст. 153 «забезпечувалася Конституцією, її примусове відчуження могло застосовуватися лише «для загального блага» і на «законній підставі». З цього загального правила допускалися, однак, винятки відповідно до імперського закону. Так, зокрема, у пунктах 1, 2 ст. 156 говорилося про «можливість примусового відчуження без винагороди» і передачу в суспільне управління «приватних підприємств, придатних для усуспільнення», про право держави «у разі настійної потреби» проводити об'єднання господарських підприємств для суспільних цілей (п. 2 ст. 156). Передбачене ст. 156 право націоналізації власності не було використане навіть щодо капіталів Імперського банку Німеччини. Крім того, Закон 1922 р. про Імперський банк позбавив канцлера його колишніх повноважень стосовно банку, який залишився під контролем імперії, але керівництво ним було передане повністю Раді директорів.

У ст. 155 Конституції передбачався особливий контроль держави за розподілом і користуванням землею з метою запобігання зловживанням і забезпечення «кожного німця здоровим житлом, а всі німецькі сім'ї, особливо багатодітні, — домівкою і правом на працю». Держава наділялася при цьому правом примусового відчуження землі «для задоволення потреби в житлі, для сприяння розселенню, для сільськогосподарської обробки» (п. 1 ст. 155). При цьому «обробка і користування грунтом... землевласника» закріплювалися в Конституції як його «обов'язок перед суспільством» (п. З ст. 155).

Ідеї взаємної соціальної залежності і соціальної відповідальності лежать в основі й інших положень цієї глави. Стаття 116, наприклад, «застосування розумових і фізичних сил на благо суспільства» відносить до «морального обов'язку» кожного німця. Це один з характерних прикладів того, як Національні збори намагалися запровадити етичні цінності у світ економіки і політики.

У Конституції підкреслювався обов'язок імперії особливо покровительствувати «робочій силі».

Форми цього покровительства діставали вияв в наданні робітникам права на вільне об'єднання в спілки з метою «збере­ження і покращення умов праці без будь-яких обмежень (ст. 159), на колективний договір (п. 1 ст. 165), на соціальне страхування «для збереження здоров'я, працездатності, охорони материнства», а також у разі «старості, недуг і різних життєвих випадковостей...» (п. 1 ст. 161).

У ст. 163 закріплене і право «добувати собі утриманим працею». Однак очевидна ілюзорність права на працю в умовах післявоєнної Німеччини продиктувала відповідне роз'яснення цього права, яке було зведено до надання «необхідної підтримки», тобто допомоги по безробіттю.

Суто компромісний характер мали і ті положення цієї глави, у яких робилися спроби інтегрувати робітничі Ради, породжені революцією, у державну систему. У них говориться не тільки про законність діяльності Рад, створених для представництва інтересів робітників на підприємствах, у галузях промисловості, на окружному і загальноімперському рівнях, а й про створення їх об'єднань із представницькими організаціями підприємців та «інших заінтересованих кіл населення» у формі економічних рад, яким ввірялися деякі контрольні, адміністративні і законодавчі повноваження. Імперська економічна рада, наприклад, покликана була давати висновки на соціально-економічні і господарсько-політичні законопроекти «великого значення» до внесення їх на розгляд рейхстагу урядом, мала право самостійно пропонувати уряду законопроекти, які повинні були розглядатися в рейхстазі навіть у разі відмови уряду підтримати їх.

Декларативні положення цього розділу Конституції для втілення їх в життя потребували конкретних соціальних програм, закріплення їх поточним законодавством. Але вони так і залишилися лише на папері. Для їх здійснення у Веймарській Німеччині не було відповідних умов, необхідної економічної бази, належного рівня суспільної свідомості, а головне, політичної стабільності. Крім того, поточним законодавством позитивний зміст соціальних положень Конституції був згодом значно обмежений. Так, наприклад, запроваджене в 1919 р. право робітників на 8-годинний робочий день було змінене законом 1920 р., який допускав 10-годинний робочий день. Діяльність виробничих рад обмежувалася сферами «сприяння розробці нових методів виробництва», «узгодження службових інструкцій» та ін. Закон від 4 лютого 1920 р. прямо забороняв їм «втручатися в керівництво виробництвом своїми самостійними розпорядженнями» (§ 66).