1.12. Дуалістична монархія

У XVIII ст. в Англії були закладені основи дуалістичної монархії, що в політичному плані стало наслідком компромісу дворянства з буржуазією. Співвідношення сил союзників дістало вияв в тій частці здобичі, яка була захоплена ними після вигнання Стюартів. К. Маркс писав, що «британська конституція є нічим іншим, як застарілим компромісом, з огляду на який державна влада в цілому передавалася певним прошаркам буржуазії за тієї однак умови, що все справжнє управління, виконавча влада у всіх її ланках, навіть виконавчі функції законодавчої влади, тобто практичне законодавство в обох палатах парламенту залишалося в руках земельної аристократії»¹.

Владу в державі захопила земельна аристократія. У XVIII ст. королівські міністри в переважній більшості випадків були членами палати лордів. Аристократи дивилися на коронні посади як на свою власність, як на законне джерело доходів. Тому ще в першій половині XIX ст. непоодинокими були випадки, коли на відповідальні державні посади призначалися діти.

Верхня палата (палата лордів) була спадковою. Це дозволяло аристократії тривалий час безпосередньо впливати на законодавство. У 1710 р. був виданий Акт про забезпечення свободи парламентів шляхом подальшого встановлення умов членства для засідань у палаті громад. За цим законом майновий ценз для пасивного виборчого права до палати громад у графствах став дорівнювати 600 ф. ст. річного доходу від нерухомої власності, а в містах — 300 ф. ст.

У середині XVIII ст. при чисельності населення країни в 7,5 млн чоловік у виборах могли брати участь лише 245 тис. Виборці в графствах цілком залежали від лендлордів і обирали тих, на кого останні вказували як на бажаних кандидатів. Поширеною була практика включення до орендних договорів пунктів, що зобов'язували орендаря голосувати за вказівкою землевласника. Якщо магнат змінював свої партійні симпатії, то його держателі повинні були робити те саме за правилом: «Коли батько обертається, то і ми всі так само обертаємося». Так, у 1780 р. 6 тис. осіб обрали більшу частину палати громад.

Лорди впливали і на вибори в містах, купуючи голоси виборців. На це витрачалися величезні кошти. Деякі містечка продавали з аукціону свої місця в парламенті, поміщаючи про

1 Див.: Маркс к., Энгельс ф. Соч. - т. 11. - с. 106.

це публікації в газетах. Середня ціна звання коммонера становила 2 тис. ф. ст.

Місцеве управління в Англії, як і раніше, зосереджувалося в руках мирових суддів. Ці посади опинилися в руках титулованої аристократії. Акти 1732 і 1745 pp. встановили майновий ценз у 100 ф. ст. річного доходу від земельної власності для тих, хто бажав зайняти цю посаду. Відповідно до закону мировими суддями були члени палати лордів, їхні старші сини і спадкоємці осіб, які одержували 600 ф. ст. річного доходу з землі.

І хоча був відсутній масовий професійний чиновницький корпус, панівним колам за допомогою органів місцевого самоврядування удалося створити численний і досить ефективний механізм влади, що налічував близько 180 тис. осіб. Так, лише лордів-лейтенантів, помічників лордів-лейтенантів, шерифів тощо налічувалося 7,6 тис. осіб. Сюди ж треба додати 10 тис. присяжних засідателів. У країні було 14 тис. містечок, у кожному з яких діяли констеблі, церковні старости, наглядачі за дорогами і бідними, збирачі податків.

Командний склад армії і флоту в абсолютній більшості випадків формувався з представників дворянства. У 1802 р. був прийнятий Акт про міліцію, відповідно до якого замість середньовічного ополчення створювалися міліційні формування, які відігравали роль резерву постійної армії. Офіцерський корпус міліції повністю складався з джентрі.

2. Виборчі реформи 1832, 1867, 1884, 1885 pp.

Союз англійської буржуазії та земельної аристократії не означав, що дворянство завжди і в усьому проводило політику, що задовольняла його партнера. Правляча еліта піклувалася насамперед про інтереси вузького кола земельних магнатів. Промисловий переворот, що завершився до середини XIX ст., істотно змінив співвідношення сил на користь буржуазії. Вона почала домагатися такого перерозподілу влади, який відповідав би її зростаючому значенню.

Буржуазія прагнула до встановлення свого панування в палаті громад. Але завдяки архаїчній виборчій системі нижня палата парламенту перебувала в руках земельної аристократії. У містах виборчі цензи були неоднакові: в одних вимагалося членство в корпораціях або гільдіях, в інших — сплата податків і відбування повинностей, у третіх — одруження з дочкою особи, яка мала право обирати, тощо.

І пустілі містечка, що одержали влучну назву «гнилих», направляли до парламенту депутатів, а величезні промислові центри були позбавлені такого права. Приміром, на місці одного «гнилого містечка» залишилися тільки руїни, інше було затоплене, третє перетворилося на луг тощо. Однак від усіх них обиралися представники до палати громад. Дуже часто таке поселення належало якомусь аристократу, який фактично своєю владою призначав депутата. Наприклад, герцог Ньюкастл «обирав» 11 коммонерів. Подібні містечка називали «кишеньковими».

З 14 млн осіб, що проживали в Англії й Уельсі, на час проведення першої виборчої реформи право голосу мали 300 тис. чоловік. Отже, значні прошарки буржуазії не могли представляти свої інтереси в парламенті. Тому вони вимагали реформування виборчої системи. Аристократія ж чинила опір.

Опозиції вдалося залучити на свій бік широкі народні маси. Рух за реформу розгорнувся по всій країні. Віги, пов'язані з буржуазією, були змушені піти на деякі поступки. Вони додержувалися такого правила: «Треба жертвувати доходами, щоб зберегти капітал, треба бути поступливим у здійсненні влади, щоб не втратити її зовсім». Затверджений у липні 1832 р. Акт про поліпшення народного представництва в Англії й Уельсі позбавив представництва в парламенті 56 «гнилих» містечок і всі ті міста, у яких налічувалося менше 2 тис. чоловік. Поселення, де проживали від 2 до 4 тис. чоловік, тепер стали обирати лише одного депутата. У підсумку в палаті громад виявилися вакантними 143 місця. Вони були розподілені в такий спосіб: 62 місця надали графствам, 63 — містам і 18 — Шотландії й Ірландії.

Одночасно з перерозподілом вакансій запроваджувався новий виборчий ценз. Право голосу на парламентських виборах одержали ті жителі графств і міст, які володіли майном, що приносило 10 ф. ст. доходу на рік.

У результаті цих перетворень кількість осіб, які мали право голосу, збільшилася незначною мірою: у графствах вона зросла з 247 до 376 тис, а в містах — з 188 до 256 тис. Становище народних мас майже не поліпшилося.

Однак виборча реформа 1832 р. мала важливе значення. Це була перемога класу капіталістів над землевласницькою аристократією. Але титулована знать не здавала свої позиції: ще в 1865 р. її інтереси захищали майже 400 коммонерів.

У 1867 р. була проведена нова виборча реформа, завдяки якій поряд із промисловою і торговою буржуазією одержала можливість брати участь у парламентських виборах і робоча аристократія. Підкуповуючи її більш високою заробітною платою, надаючи деякі політичні права, буржуазія використовувала цю соціальну групу в боротьбі з революційним пролетаріатом. Ці заходи правлячого класу Великобританії привели до того, що в цілому англійський робітничий клас став придатком «великої ліберальної партії», тобто партії капіталістів.

У графствах майновий ценз був знижений з 10 до 5 ф. ст. річного доходу. Право голосу в містах одержали особи, які орендували протягом 12 місяців немебльовану квартиру за плату в 10 ф. ст. Таке приміщення могли займати і представники високооплачуваної робочої аристократії.

Акт 1867 р. позбавив 38 бургів права представництва в палаті громад. Разом з 7 наявними в парламенті вакансіями це становило 45 вільних місць, з яких 44 потім надали великим містам. У результаті реформи кількість виборців зросла з 1,4 до 2,5 млн.

У грудні 1884 р. була проведена чергова виборча реформа. її основне значення полягало в тому, що право голосу в графствах було надано особам, які орендували немебльовані квартири за плату 10 ф. ст. на рік. Кількість виборців в Англії збільшилася на 2 млн. Правлячі кола Великобританії пішли лише на мінімальні поступки. Не мали виборчих прав жінки, чоловіки молодше 21 року, особи, які протягом 12 місяців одержували допомогу від приходу, і ті, хто прожив в окрузі менше визначеного законом строку.

Раніше депутати обиралися від міста або графства в цілому, як від особливих юридичних установ. Реформа 1885 р. встановила новий принцип представництва від виборчого округу. Виборчий округ з населенням від 15 до 50 тис. чоловік висував одного депутата, понад 50 тис, але менше 65 тис. чоловік — двох депутатів. Округ з населенням понад 65 тис. жителів у парламенті представляли три депутати.

У результаті виборчої реформи 1832 р. співвідношення сил між палатою лордів і палатою громад почало поступово змінюватися на користь останньої. Б. Дізраелі зазначав, що «уся влада країни зосереджена в нижній палаті». Ця палата парламенту одержала тепер формальне право іменуватися «представницею інтересів усієї країни».

У 1852 р. в Англії остаточно закріплюється принцип «відповідального уряду», що залишається при владі доти, доки йому висловлює довіру і підтримку більшість палати громад. Дуалістична монархія трансформується в парламентарну.

40—60-ті роки XIX ст. були часом всемогутності англійського парламенту. Тоді ще не існувало жорсткої партійної дисципліни, яка б підкоряла коммонерів лідеру. Часто траплялися випадки, коли його прихильники голосували разом з депутатами партії-суперника.

Період з 1832 по 1867 р. називають «золотою ерою» англійського парламентаризму. Палата громад порівняно легко скидала небажаних для неї прем'єр-міністрів. Така доля спіткала за ці роки 10 кабінетів. Англійський парламент став стрижнем державного життя, могутнім знаряддям у руках панівного класу.

Водночас одержала юридичне закріплення парламентарна «двопартійна система», за допомогою якої влада переходила від однієї фракції правлячого класу до іншої. В другій половині XIX ст. «лояльна опозиція» стає офіційно визнаною нормою неписаної британської конституції, тоді як у XVIII ст. ідея політичної опозиції уряду корони визнавалася неправомірною.

Після виборчої реформи 1832 р. були здійснені деякі заходи, спрямовані на оновлення державного апарату, пристосування його до роботи в нових умовах. Міністерство внутрішніх справ було реорганізоване з метою посилення контролю над місцевим самоврядуванням. У його безпосереднє відання перейшла лондонська поліція і непрямий контроль над поліцейськими формуваннями графств і провінційних міст. У 1839 р. був утворений комітет Таємної ради з розпорядження виділеними на потреби освіти сумами, а в 1848 р. засновується так зване управління народного здоров'я. Заходи, спрямовані на створення чітко працюючого державного апарату, проводилися і в міністерствах фінансів і військовому, а також в адміралтействі. У 1853 р. створюється спеціальна Комісія у справах державних установ, а в 1855 р. запроваджується екзаменаційна система зарахування на коронну службу з поділом чиновників на розряди і класи.

3. Утворення політичних партій і Кабінету міністрів

Після реформи 1832 р. почався процес утворення політичних партій (в сучасному розумінні цього слова). Старі методи прямого підкупу вже не могли принести безпосереднього результату, як раніше. Тепер успіх справи стала вирішувати робота серед населення, уміння змусити виборців голосувати в бажаному для партії напрямі, майстерність у боротьбі із суперниками за голоси виборців. Цю необхідність консолідації сил і організаційної перебудови зрозуміли і віги, що стали іменуватися лібералами, і торі, які назвали себе консерваторами.

Ще в 1831 р. консерватори заснували спеціальний Карлтон-клуб, що потім став відігравати роль координатора діяльності цієї партії в національному масштабі. У 1836 р. подібний орган з'явився й у лібералів.

Великий внесок у розробку методів ідеологічного впливу зробили Дж. Чемберлен, Ф. Шендхерст. Вони першими створили так званий «кокус» — постійну виборчу організацію, яка ставила своїм завданням перемогу на виборах, що дозволило лібералам спочатку заволодіти органами місцевого самоврядування Бірмінгема, а потім, у 1868 р. також перемогти і на виборах до парламенту.

Це змусило консерваторів утворити Національний союз консервативнх і конституційних асоціацій. У 1877 р. їхні конкуренти заснували Національну ліберальну асоціацію.

Головною опорою ліберальної партії були підприємці текстильної, суднобудівної й інших галузей промисловості, заінтересовані в «вільній торгівлі». За ними йшла частина промисло­вого пролетаріату, дрібної буржуазії, більшість англійської інтелігенції, деякі священнослужителі. Лібералів підтримували також представники банківського капіталу. Багато голосів на парламентських виборах вони одержували в Ірландії, спекулюючи на питанні про гомруль (самоврядування).

Поворот до реакції, націоналізму, великодержавного шовінізму зробив для більшої частини правлячих кіл неприйнятною програму лібералів. Монополістична буржуазія вимагала встановлення протекціоністських зборів, що убезпечували б її від конкуренції молодих промислових країн. Прихильники колоніальної експансії всіляко перешкоджали наданню Ірландії самоврядування. Під прапором консерватизму згуртувалися аристократи, військові і цивільні чиновники, служителі англіканської церкви і представники важкої промисловості. Навколо консервативної партії об'єдналася і частина робітників, особливо дрібних підприємств.

На той час робітничий клас країни почав «просинатися» після сплячки, у якій він перебував через монопольне становище Англії на світовому ринку. У 1881 р. група радикальних інтелігентів створила Демократичну федерацію. її програма передбачала демократизацію політичного устрою Великобританії. Через три роки організація була перетворена на Соціал-демократичну федерацію (СДФ). Однак її діяльність мала сектантський характер.

У 1893 р. засновується Незалежна робоча партія, яка базувалася на більш широкій соціальній основі. У 1900 р. був створений спеціальний Комітет робочого представництва (КРП). Чеез свої профспілкові організації до нього приєдналися організовані робітники. Незважаючи на те, що соціальну базу КРП становили тред-юніони, він не ставив своєю метою боротьбу за соціалізм.

Офіційно політичні партії не були закріплені у законодавстві, але саме вони управляли всім життям парламенту, керували кожним кроком його депутатів. У руках партійної машини були важелі впливу на виборців, які голосували не за кандидата як такого, а за партію, яку він представляв. Члену парламенту, який насмілювався стати в опозицію до лідерів, загрожувала небезпека дострокового закінчення політичної кар'єри. Часто депутат не міг виконувати свої обов'язки без фінансової допомоги з боку партії.

Лідер партії, яка перемагала, ставав прем'єр-міністром. Наявність у палаті громад підпорядкованої суворій партійній дисципліні організованої більшості прихильників дозволяла прем'єр-міністру і його Кабінету вийти з-під контролю парламенту.

Формально Кабінет не був відомий англійському конституційному праву. Цей термін уперше з'явився на сторінках парламентських звітів лише в 1900 р. Юридично цей орган був суто неофіційною установою. Його діяльність будувалася на прецедентах, вона не мала правових форм: засідання проходили негласно, протоколи не велися. Це забезпечувало правлячим колам повну свободу дій.

Кабінет міністрів визначав напрям національної політики, здійснював виконавчу владу, керував законодавчою діяльністю парламенту. Під безпосереднім наглядом прем'єр-міністра проводилася вся робота Кабінету. Через прем'єра здійснювався зв'язок з монархом. Він же керував центральними органами своєї партії і розпоряджався її коштами. Кабінет був ідеальним органом, де відбувалося зрощування монополій з державою.

Встановлення урядового контролю над палатою громад ознаменувалося рішучим вторгненням Кабінету до законодавчої сфери, що до цього була виключною компетенцією парламенту. Переважна більшість найважливіших законопроектів зароджувалася в міністерствах. Законодавча ініціатива, яку виявляли рядові депутати, практично втратила будь-яке значення. Біллі, не підтримувані Кабінетом, не мали ніякого шансу одержати схвалення парламенту. Більшість законопроектів міг запропошувати лише Кабінет. До них насамперед належали фінансові біллі, а також питання королівської прерогативи.

Процедура діяльності англійського парламенту була приведена у відповідність до умов, що змінилися. У 1881 р. була прийнята так звана «резолюція про нагальність», відповідно до якої прем'єр-міністр одержав право пропонувати палаті громад визнати те чи інше питання таким, що не терпить зволікання. Така пропозиція ставилася на голосування без будь-якого обговорення. Ця новела була закріплена в 1882 р. як постійне правило парламентського регламенту.

Подальший розвиток інститут припинення (чи закриття) дебатів одержав у 1887 р. Право пропонувати припинити дискусію одержали всі депутати. Така резолюція мала негайно ставитися на голосування. Цей захід був особливо ефективним при розгляді у парламенті окремого питання або законопроекту.

У 1887 р. лідер палати громад Сміт розробив нове правило парламентської процедури: якщо депутати не встигли до визначеного строку розглянути білль повністю, то спікер був зобов'язаний поставити на голосування інші частини законопроекту без дебатів. Цінність нової процедурної норми виявилася вже при першому її застосуванні: усі статті урядового білля про запровадження надзвичайного стану в Ірландії були схвалені без обговорення. Це положення парламентського регламенту одержало назву «гільйотина».

У 1893 р. вводиться так зване «закриття дебатів по відділах». Весь законопроект було розбито на групи статей (відділи). Палата громад встановлювала, до якого строку обговорення кожної з них має бути припинене і проведене голосування. Як і «гільйотина», це правило створювало видимість парламентської дискусії.

У 1909 р. спікер палати громад одержав право з числа запропонованих до якої-небудь статті білля поправок вибирати одну, котра, на його думку, «найбільш ясно висвітлює проблему». Нова процедура одержала назву «кенгуру». Навіть лідер консервативної партії А. Бальфур назвав її «законом про воєнний стан».

Безпорадність парламенту і всевладдя Кабінету міністрів особливо наочно виявлялися під час обговорення бюджету й інших фінансових законопроектів. Такі біллі вносилися тільки від імені корони, тобто фактично Кабінету. Палата громад не мала права ні збільшувати суму асигнувань, ні змінювати мету її призначення. Наявні в бюджеті так звані «постійні витрати», які не підлягають обговоренню, в жодному разі не могли бути зменшені палатою громад (цивільний лист, витрати на утримання суддів, секретний фонд тощо).

Кабінет міг видавати нормативні акти без участі парламенту (делеговане законодавство). Відсутність у країні писаної конституції усувала навіть формальні перешкоди розширенню законодавчих функцій уряду. На початок XX ст. чинне делеговане законодавство становило 13 величезних томів.

Парламентський акт, що передавав повноваження законодавчого органу виконавчій владі, зазвичай наділяв відомство правом видавати норми в «розвиток закону». Широко була поширена і субделегація.

Кабінет також міг діяти на підставі повноважень, наданих йому королівською прерогативою або статутами. Так, він мав повну свободу щодо коронних колоній та інших володінь Великобританії.

Міністр закордонних справ інформував парламент про поточну дипломатичну діяльність лише в тих межах, у яких він вважав це можливим. Найважливіші зовнішньополітичні акції здійснювалися без найменшої участі парламентаріїв. Якщо уряд вважав за потрібне зробити в палаті громад заяву із зовнішньополітичних питань, то нерідко міністр закордонних справ заві-домо вводив в оману коммонерів. Настільки ж примарним був контроль «народних обранців» і у військовій галузі. Таким чином, багато сфер діяльності держави опинилося за межами будь-якого контролю з боку парламенту.