1.3. Аргументи на користь і проти державного регулювання аграрної сфери
Адам Сміт стверджував, що «невидима рука ринку» приводить до оптимального результату, незважаючи на те, що окремі люди мають не суспільні, а власні інтереси. Ринок дійсно довів свою ефективність у вирішенні проблеми задоволення матеріальних потреб суспільства. Разом з тим жодна із сучасних економічних систем не функціонує в чисто ринковому вигляді. Світовий досвід довів, що самого ринкового механізму недостатньо, щоб забезпечити стабільний розвиток народного господарства. Він потребує доповнення та корегу-вання – державного регулювання.
Ринковий механізм регулювання процесів суспільного виробництва в аграрному секторі небезпечний так званими провалами ринку, що посилюються внаслідок сезонності виробництва в сільському господарстві. Одним зі слабких місць ринкової економіки також є забезпечення територіальних пропорцій розміщення виробництва, капіталовкладень, доходу і зайнятості. Постійний процес концентрації виробництва, капіталу і робочої сили на невеликих територіях (розвиток господарських агломерацій) за рахунок інших районів базується в значній мірі на ринкових механізмах. У відносно слабо розвинутих регіонах гірші умови заробітку та інвестицій. Конкурентоспроможні робітники та службовці, підприємці та активна молодь прямує до міських агломерацій. Платоспроможний попит у цих регіонах скорочується, а разом з ним зменшується стимул капіталовкладень, незважаючи на відносно низьку заробітну плату та ціну землі. Особливо актуальна ця проблема для сучасної України з її депресивними сільськими регіонами. Перебуваючи в об’єктивно нерівних з містом умовах, село потребує відповідної державної підтримки, у тому числі стосовно аграрної політики.
Досвід економічно розвинутих країн Заходу із соціально орієнтованою ринковою економікою переконує, що її створення й ефективне функціонування неможливі без державного регулювання найважливіших параметрів розвитку суспільного виробництва і соціальної сфери. Необхідність у такому регулюванні найрельєфніше виявилася під час світової кризи 1929 – 1933 рр. Для того, щоб запобігти таким катаклізмам у майбутньому, капіталістичні держави почали здійснювати активну антимонопольну політику, надавати матеріальну підтримку малозабезпеченим верствам населення і різнобічну допомогу суб’єктам господарської діяльності, а також через економічні важелі впливати на структурну перебудову економіки, домагаючись її збалансованості.
Державне регулювання зробилося органічною частиною ринкової економіки. Його головна функція – нейтралізація внутрішніх і зовнішніх збурень, що виникають через внутрішні протиріччя, які притаманні ринку і можуть призвести до таких негативних явищ, як перевиробництво, безробіття, невиправдана диференціація доходів населення тощо.
Проте з усіх галузей народного господарства найбільш радикального і дієвого державного регулювання та підтримки потребує сільське господарство. Це зумовлено тим, що, по-перше, галузь є життєво необхідною в будь-якому суспільстві і розглядається як пріоритетна при обґрунтуванні перспектив соціально-економічного розвитку держави; по-друге, сільськогосподарське виробництво порівняно з іншими видами діяльності найбільше залежить від природно-кліматичних умов, що посилює ризикованість бізнесу та залежність від ринкових коливань; по-третє, сільськогосподарське виробництво через існування короткострокової і довгострокової проблем не може ефективно розвиватися без стабілізуючого впливу держави [1].
Короткострокова проблема сільгосптоваровиробників полягає у нестабільності цін на аграрну продукцію та доходів її виробників. Це є наслідком, з одного боку, нееластичного попиту на сільськогосподарську продукцію, а з другого – коливань обсягів її виробництва. Коефіцієнт еластичності попиту за ціною на сільгосппродукцію лежить у діапазоні 0,20 – 0,25 в середньому, тобто ціни на сільгосппродукцію мають знизитися як мінімум на 40–50 %, щоб попит зріс хоча б на 10 %. Коливання обсягів виробництва продукції відбуваються щороку як через свідоме бажання товаровиробників, так і через природно-кліматичні зміни. Через високу конкурентність сільгоспвиробництва аграрники не можуть створювати крупних об’єднань, які дозволять у великих масштабах контролювати обсяг продукції.
Поєднавши нееластичний попит на сільгосппродукцію та нестабільність сільгоспвиробництва, можна зрозуміти, чому ціни й доходи аграріїв нестабільні. Навіть за умови стабільного ринкового попиту його нееластичність на сільгосппродукцію перетворює відносно невеликі зміни обсягу її виробництва на суттєві зміни цін і доходів. Якщо погодні умови сприятливі, а отриманий урожай достатньо високий, збільшення кількості проданої продукції супроводжуватиметься непропорційно великим зниженням ціни, в результаті сумарний дохід сільгосптоваровиробника знизиться. І навпаки, поганий урожай, викликаний посухою чи морозами, може помітно збільшити дохід аграрника: зменшення обсягу продукції викличе непропорційне зростання цін і доходів (рис. 1).
P
Pp p
Pn п
D
Pb b
0 Q
Рис. 1. Дія ринкового механізму на аграрному ринку
Іншою причиною короткострокової нестабільності доходів сільгосптоваровиробників є нестабільність попиту на аграрну продукцію на світових ринках. І що більшою є залежність аграрників від експортних цін, то більшою буде така нестабільність. Довгостроковою проблемою сільськогосподарського виробництва є те, що сільське господарство у світових масштабах належить не до динамічних галузей, а швидше до галузі, що скорочується. Це пов’язано, з одного боку, з тим, що з розвитком науково-технічного прогресу пропозиція сільськогосподарської продукції різко зросла, а з другого – попит на сільгосппродукцію з плином часу зростав відносно повільніше, оскільки він є нееластичним за доходом. Сполучення нееластичного і повільно зростаючого попиту на сільськогосподарську продукцію зі швидко зростаючою пропозицією чинить суттєвий вплив на бізнес і викликає зниження цін та доходів сільськогосподарських товаровиробників.
У економічно розвинутих країнах Заходу в довгостроковому періоді фінансові втрати в сільському господарстві, обумовлені наведеними причинами, викликали відхід робочої сили в інші галузі економіки. Цей процес викликав масову консолідацію малих ферм у більші за розміром, що можуть забезпечити зниження собівартості продукції і вижити в умовах зниження цін на неї [2].
Необхідність державної підтримки сільського господарства в Україні має ряд специфічних особливостей, пов’язаних і з минулим нашої країни у складі СРСР, і з реформами, розпочатими наприкінці минулого сторіччя.
В Україні до 1990 р. аграрним виробництвом займалися державні господарства, колгоспи й особисті підсобні господарства громадян, їхня частка у валовому виробництві відповідно становила 39, 34, 27 %. За часів Радянського Союзу сільському господарству надавалися значні субсидії, які наприкінці 80-х рр. ХХ ст. становили 80 % валового доходу аграрних підприємств, що у кілька разів перевищувало рівень підтримки найбагатших країн світу. Внутрішні ціни в Україні у цей період були у 6,6 раза вищі за світові, що дозволяло отримувати валовий дохід у 4,6 раза більший від можливого за світовими цінами. Після розпаду Радянського Союзу різке зниження рівня субсидування аграрного сектора призвело до значного падіння виробництва і доходів виробників сільського господарства. У Радянському Союзі виробництво орієнтувалося не на ринковий попит, а на обсяги субсидій, що зумовило створення нетипово великих для ринкової економіки аграрних структур із слабким зв’язком з кінцевим споживачем.
Якщо проаналізувати ситуацію в Україні у 2001 – 2003 рр., то вона кардинально змінилася. У середньому за цей період відсоток показника підтримки виробника дорівнював нулю, а у 2002 р. навіть був від’ємним (-5 %). Середні ціни на аграрну продукцію були нижчими за ціни світового ринку, особливо у 2002 р. Середній розмір відсотка показника підтримки виробника у 2001 – 2003 рр. у країнах ОЕСР становив 31 %, у Новій Зеландії – 2 %, в Австралії – 4, у США – 20, у країнах ЄС – 35 %.
У порівнянні з країнами ОЕСР рівень підтримки сільськогосподарського виробництва в Україні є дійсно дуже низьким. Водночас бюджетні витрати на аграрний сектор були досить високими: бюджетна підтримка становила 3,8 млрд грн. Пояснюється це тим, що в Україні підтримка цін протягом 2001 – 2003 рр. була від’ємною, тобто середні ціни на продукцію сільського господарства були нижчими за ціни світового ринку. Занижені ціни на аграрну продукцію зводили нанівець бюджетну підтримку [3].
Після суто адміністративного регулювання всіх процесів аграрної економіки, повна їх лібералізація з початком реформ у 1991 р. стала однією з причин глибокої економічної кризи, у якій опинилася Україна. Життєздатність народного господарства в цих умовах підтримувалася головним чином за рахунок кредитної й грошової емісії. Відсутність ефективного державного управління економіки призвела до її вкрай важкого стану впродовж майже 10 років, який характеризувався спадом виробництва за його низької ефективності, посиленням безробіття, особливо прихованого, розвитком інфляційних процесів, дестабілізацією грошово-фінансової системи, затуханням інвестиційної діяльності, приховуванням валюти за кордоном, зростанням внутрішнього боргу держави, зниженням життєвого рівня населення. Таким чином, відсутність своєчасного відпрацювання аграрної політики, з одного боку, та недосконала адаптованість сільського господарства до ринкових умов – з другого боку, стали основними причинами аграрної кризи.
Для України, яка поки що не має достатнього досвіду регулювання економічних процесів у ринкових умовах, корисним є історичний досвід розвинутих країн, який переконує, що існуюче протиріччя між державним регулюванням економіки і ринковим саморегулюванням не має антагоністичного характеру. Більше того, в умовах досконалої економіко-правової бази ці два регулятори взаємодоповнюють один одного, забезпечують високий рівень виробництва і споживання. Водночас слід мати на увазі, що в умовах розвинутого ринку державне регулювання економіки повинно здійснюватися не директивним управлінням виробничою і фінансовою діяльністю підприємств та інших суб’єктів господарської діяльності, а управлінням соціально-економічними процесами за допомогою таких перевірених світовою практикою економічних і правових важелів, як ціни, тарифи, відсотки, податки, кредити, цінні папери, амортизаційна політика, пільги, державне замовлення і контракт, резерви, субсидії, субвенції, державне мито.
Досвід США, країн - учасниць ЄС переконує у необхідності підтримки аграрних виробників на стадії їх переходу на етап високоефективного розвитку. Яскравим є приклад політики ЄС, де програмою підтримки сільського господарства до розширення у 2004 р. виділялося дотацій більше 40 млрд євро, тобто 40 – 45 % витратної частини загального бюджету Союзу. З розрахунку на одного зайнятого в сільському господарстві в країнах, що є крупними експортерами агропродовольчої продукції, дотація виробництва становила приміром в Австралії 3 тис., Аргентині 5 тис. євро, у країнах ЄС у 2002 р. вона дорівнювала 18 тис. євро. Така підтримка призвела до значного росту обсягів виробництва продукції сільського господарства. Але внутрішні ціни були набагато вищі за ціни світового ринку, вивезення продуктів сільського господарства супроводжувалося дотуванням експорту [7].
Крім економічних, соціально орієнтована економіка потребує адміністративних методів втручання і саме в ті її сфери, де перші з них не можуть дати бажаних результатів. Це стосується використання землі, корисних копалин; захисту навколишнього середовища; соціальних гарантій щодо мінімальної заробітної плати, тривалості робочого дня і підтримки безробітних; політики протекціонізму для захисту внутрішнього ринку; обґрунтування і реалізації державних програм, що мають глобальне значення для розвитку економіки країни; регулювання розвитку соціальної інфраструктури (охорони здоров’я, культури) і витрат держави; підтримки валютного курсу тощо.
При формуванні політики підтримки сільгосптоваровиробників постає питання про економічну доцільність такої підтримки в рамках концепції ефективного використання ресурсів. Суспільство в цілому зазнає збитків, оскільки цінова підтримка спричиняє неефективний розподіл ресурсів. Мінімальна ціна (ціна підтримки) залучає надмірну кількість ресурсів у сільськогосподарський сектор, чого не сталося б на вільному ринку.
Суспільство несе витрати ще у трьох напрямах: 1) платники податків сплачують вищі податки, щоб фінансувати державні закупівлі надлишку сільгосппродукції; 2) втручання органів влади призводить до додаткових адміністративних витрат; 3) політика «гонитви за рентою», тобто пошук політичних прибічників того, щоб законодавство забезпечувало збереження та збільшення багатства в групи осіб, є руйнівною для суспільства [2]. Останнім часом уряди розвинутих країн Заходу переглядають політику підтримки аграрного виробництва щодо її зменшення.