§ 2. Понятие и виды мирных средств разрешения международных споров

Мирные средства разрешения международных спо­ров — это средства, применяемые субъектами международ­ного права в целях урегулирования споров между ними в соответствии с принципом мирного разрешения междуна­родных споров.

В п. 1 ст. 33 Устава ООН закрепляется перечень средств, с помощью которых реализуется принцип мирного разрешения международных споров.

К таким средствам относятся перего­воры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, су­дебное разбирательство, обращение сторон спора к региональ­ным органам и соглашениям или иным мирным средствам по своему выбору.

Как следует из текста статьи, этот перечень не является исчерпывающим: международному праву извест­ны и другие средства: добрые услуги, консультации и пр.

Кро­ме того, в соответствии с Уставом ООН определенными полно­мочиями в вопросах урегулирования международных споров об­ладают СБ ООН и ГА ООН.

Переговоры

Большинство межгосударственных споров разрешаются пу­тем прямых переговоров. Переговоры — наиболее часто исполь­зуемое средство разрешения споров на международной арене, поскольку часто мирное сосуществование государств и дости­жение компромисса является более важным, чем решение воп­роса, какое государство является виновником конфликта, а какое - жертвой.

Необходимость проведения переговоров до использования других средств международного разрешения споров может быть предусмотрена международным договором. Однако положения о разрешении споров, содержащиеся в международных догово­рах, обычно определяют переговоры только как первую стадию разрешения спора и допускают последующее использование примирительной, арбитражной или судебной процедуры, если в ходе переговоров не удалось добиться успеха. Такой подход обусловлен тем, что отсутствие в переговорах третьей нейт­ральной стороны, которая могла бы выработать рекомендации по разрешению спора или далее вынести обязательное для сто­рон решение, является существенным недостатком перегово­ров как средства мирного разрешения международных споров.

В обычном международном праве существует норма, кото­рая обязывает все стороны спора в случае, если переговоры избраны в качестве средства разрешения спора, проводить их добросовестно с целью достижения компромиссного решения и воздернсиваться от использования переговорного процесса для затягивания решения спора. Реальность существования дан­ной нормы подтвердил Международный Суд ООН в решении по Делам о континентальном шельфе Северного моря. В част­ности, Суд отметил: «...стороны обязаны вступать в перегово­ры с целью достижения соглашения; они обязаны вести себя таким образом, чтобы переговоры имели смысл, чего не слу­чится, если одна из них будет настаивать на своей позиции, не допуская возможности ее изменения»¹. Аналогичное положе-

содержится и в § 10 Манильской декларации о мирном разрешении международных споров.

Добрые услуги В широком смысле слова понятие «добрые услуги» означа­ет вступление государства или международной организации в международный спор с целью установления контактов меж­ду сторонами спора.

Добрые услуги оказываются исключительно субъектами, которые не вовлечены в конфликт. Уверенность сторон спора в беспристрастности третьей стороны является обязательным предварительным условием оказания ею добрых услуг.

Добрые услуги могут быть предложены третьим государ­ством или международной организацией по собственной ини­циативе или по просьбе одной или нескольких сторон спора. В любом случае согласие на оказание добрых услуг должно быть получено со стороны всех участников спора.

Различают добрые услуги технического и политического характера. Вместе с тем, поскольку оба вида добрых услуг нередко оказываются одновременно одним и тем же субъек­том, отличия между ними не всегда очевидны.

Под техническими добрыми услугами понимают пригла­шение сторон спора на всякого рода двусторонние или много­сторонние встречи или конференции, организацию подобных мероприятий, выделение для целей их проведения материаль­ного и финансового обеспечения, предоставление транспорта или средств связи, обеспечение безопасности встреч сторон. За­дачей технических добрых услуг является восстановление и поддержание контактов между сторонами спора в ситуации, когда между ними были прекращены дипломатические отно­шения, или же представление интересов одной из сторон.

Политические добрые услуги включают призывы спорящих сторон к миру или установлению перемирия и последующему проведению переговоров для разрешения конфликта. Полити­ческими добрыми услугами является также решение с согласия спорящих сторон отдельных, связанных с урегулированием спора проблем, таких как контроль за исполнением достигнутых до­говоренностей, репатриация военнопленных и пр. В отличие от технических добрых услуг, политические в значительно боль­шей степени предполагают вовлечение третьей стороны в ре­шение конфликта по существу. Оказывая политические доб­рые услуги, государство или международная организация мо­жет вносить предложения по процедуре разрешения спора.

Право оказывать добрые услуги основано на обычном меж­дународном праве. Из принципа же суверенитета государств вытекает право отказываться от добрых услуг. Следовательно, вмешательство третьей стороны в международный спор без согласия хотя бы одного из его участников нельзя рассматри­вать в качестве добрых услуг.

Положения, предусматривающие использование добрых ус­луг, содержатся во многих многосторонних и двусторонних меж­дународных договорах. Например, ст. 2 Гаагской конвенции о мирном разрешении международных столкновений 1907 г. предусматривает, что в случае возникновения спора договари­вающиеся стороны прибегнут к добрым услугам или посред­ничеству дружественных государств до начала вооруженной борьбы. Статья 3 Конвенции закрепляет право нейтральных государств предлагать добрые услуги и в период вооруженного конфликта, причем оказание таких услуг не должно рассмат­риваться как недружественный акт по отношению к любой из сторон конфликта. В качестве примера положений, закрепляю­щих право на оказание технических добрых услуг, можно при­вести ст. 45 и 46 Венской конвенции о дипломатических сно­шениях 1961 г. и ст. 8 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., которые предусматривают право одного государства представлять в мирное время интересы другого го­сударства на территории третьего государства.

Из истории известно много примеров оказания добрых ус­луг, значительная часть которых была успешными. Так, Гене­ральный Секретарь ООН оказывал добрые услуги СССР и США во время Карибского кризиса, СССР играл аналогичную роль в ходе Индо-Пакистанского конфликта 1965—1966 гг. Одним из наиболее ярких примеров добрых услуг являются миротвор­ческие операции ООН, в ходе которых войска ООН осуществля­ют контроль за соблюдением перемирия, оказывают содействие в репатриации военнопленных и беженцев, обеспечивают безо­пасность встреч конфликтующих сторон.

Обследование (установление фактов). Под этим понимается процедура, целью которой является выяснение подлинности фактов, составляющих сущность меж­дународного спора.

Обследование производится специальной комиссией (назы­ваемой обычно комиссией по установлению фактов), которая, как правило, состоит из равного числа представителей сторон. Иногда в комиссию включаются представители третьего госу­дарства или должностные лица международных организаций. В редких случаях обследование поручается одному или несколь­ким должностным лицам международной организации.

Орган, проводящий обследование, вправе проводить слуша­ния сторон, опрашивать свидетелей, проводить осмотры на ме­сте, назначать экспертизы.

Положения, регулирующие вопросы создания комиссий по установлению фактов, содержатся во многих международных договорах по вопросам разрешения международных споров и, в частности, в Гаагских конвенциях о мирном разрешении меж­дународных столкновений 1899 и 1907 гг.

Примеров ключевой роли обследования в разрешении меж­дународного спора в истории немного. Одним из них является имевший место в 1904 г. Инцидент на банке Доггер, при расследовании которого комиссии по установление фактов уда­лось выяснить, что русский флот ошибочно атаковал британ­ские рыболовецкие суда, приняв их за враждебные японские торпедные катера ¹. В результате был предотвращен конфликт между Великобританией и Россией.

В настоящее время обследование в большинстве случаев играет второстепенную роль, дополняя иные средства мирного разрешения споров.

Примирительная процедура и посредничество

Достаточно сложно провести различие между примиритель­ной процедурой и посредничеством; их часто используют как равноценные или взаимозаменяемые. Обе процедуры предус­матривают вступление третьей стороны в спор между государ­ствами с целью участия в его разрешении. Третьей стороной может быть государство, международная организация или час­тные лица.

Предложения третьей стороны в обеих процедурах могут быть ограничены процедурными вопросами или может предла­гаться решение по существу конфликта. Цель этих действий — сблизить точки зрения сторон и найти приемлемый компро­мисс. Оба вида урегулирования выходят за рамки установле­ния фактов и расследования, цель которых — просто непредв­зятое прояснение ряда спорных фактов.

В отличие от арбитражного разбирательства предложения третьей стороны в указанных процедурах не обязательны для сторон спора, а, напротив, требуют их одобрения. Таким обра­зом, их следует считать рекомендациями.

Процедуры примирения и посредничества могут быть как добровольными, так и обязательными. В первом случае необ­ходимо одобрение обеих сторон. Во втором - каждая из сторон имеет право в одностороннем порядке инициировать процеду­ру; другая сторона обязана будет согласиться. Для обязатель­ных процедур необходима предварительная договоренность сто­рон об особом постоянном органе, которому будут передавать­ся споры. Такая договоренность обычно закрепляется в между­народном договоре.

Посредник или примиритель не связан при выработке сво­их рекомендаций по урегулированию спора международным правом; его рекомендации могут основываться на «принципе справедливости» (ex aequo et Ьопо). Это делает процедуры при­мирения и посредничества особенно удобными для споров, не подлежащих рассмотрению в суде, и споров, имеющих полити­ческий характер. Если в договорах указывается, что третья сторона должна руководствоваться действующим правом^х, цель процедуры может быть недостигнута и решение конфликта мо­жет быть даже затруднено.

Преимуществом процедуры посредничества и примирения является привнесение нейтрального элемента в спор. Обе про­цедуры характеризуются существенной гибкостью. В данных процедурах в значительной степени могут учитываться поже­лания сторон. Именно поэтому государствам проще обращать-

к этим процедурам для мирного разрешения споров. Третья сторона не столь строго связана существующим правом и мо­жет принимать во внимание все относящиеся к делу обстоя­тельства. Она может предложить новые интересные варианты, которые не обязательно касаются предмета спора. Уступки в одном деле могут быть компенсированы взаимными уступками в другом деле. Такая «комплексная сделка» часто подготавли­вает почву для разрешения конфликта. Хотя примиритель­ный орган или посредник, как правило, не может выносить обязательных решений, добровольное согласие сторон с пред­ложенным решением может обеспечить его эффективность.

В противоположность судебному разбирательству, где одна из сторон обязательно проигрывает и в результате страдает ее авторитет, здесь решение компромиссное и стороны могут избе­жать позора. По сравнению с прямыми переговорами, преиму­щество в том, что часто намного проще принять предложение третьей стороны и сделать уступки ей, чем уступить непосред­ственно оппоненту. Политические и моральные соображения, к числу которых нередко относится желание сохранить нормаль­ные отношения с влиятельным государством-посредником, мо­гут не позволить сторонам отклонить предложенный компро­мисс. Кроме того, маловероятно, что решение примирителя или посредника создаст прецедент как в случае с судебным решением.

Неоспоримым преимуществом посредничества и примире­ния является их конфиденциальность. В ходе их использова­ния стороны могут избежать разглашения некоторых аспектов спора. Множество попыток посредничества закончились неуда­чей именно из-за нарушения конфиденциальности, поскольку общественное мнение обычно ограничивает не только свободу действий сторон спора, но и посредника.

Если обратиться к негативным сторонам, то для сторон спора сложнее инициировать процедуру в одностороннем по­рядке. Примирение и посредничество особенно зависимы от со­гласия и готовности сторон; эти необходимые предпосылки обыч­но отсутствуют в случаях, когда обсуждение существенных ин­тересов зашло в тупик или когда одна из сторон требует капи­туляции другой. Кроме того, посредничество и примирение вно­сят меньший вклад в развитие международного права, чем арбитражные трибуналы или международные суды. Поиск компромисса приводит к снижению степени объективности, закон­ности и справедливости предложенного решения.

Посредничество

Под ним понимается средство мирного урегулирования спо­ра, при котором не участвующее в споре государство или меж­дународная организация ведет переговоры со сторонами спора с целью выработки компромиссного решения или общих прин­ципов для его достижения.

В качестве посредников могут выступать одно или несколь­ко государств или международная организация, которые могут действовать по собственной инициативе или по просьбе одной или нескольких сторон спора.

Согласие сторон спора — необязательное первоначальное условие, но оно должно быть достигнуто до того, как действен­ная помощь всем сторонам будет предоставлена посредником.

В этой сфере нет правил судопроизводства. Процесс состо­ит из переговоров в присутствии или с участием посредника, иногда даже под его руководством.

Посредник, кроме предложения компромиссного решения, может оказывать и добрые услуги, такие как финансовая по­мощь в исполнении компромиссного соглашения или контроль за его исполнением. Один из примеров такой ситуации - по­средническая деятельность Всемирного банка в споре между Индией и Пакистаном в 1951-1961 гг. по поводу Индийского водного бассейна, который не мог быть решен без финансовой помощи, предложенной банком.

Когда государства выступают как посредники, их влияние может содействовать разрешению спора. Как правило, государ­ства имеют в своем распоряжении больше технических воз­можностей, чем частные лица. Негативная сторона - государ­ство-посредник в отдельных случаях может быть озабочено, главным образом продвижением своих собственных интересов и использовать свое влияние в ущерб сторонам спора.

История знает много примеров посредничества, которые обычно были успешными, если посредник относился к числу великих держав. Особого внимания заслуживает роль Герма­нии на Берлинском конгрессе 1878 г., роль Советского Союза в разрешении Индо-Пакистанского конфликта и роль США в

мирных переговорах между Египтом и Израилем в 1978 г. С другой стороны, нельзя однозначно назвать успешным по­средничество США и других ведущих мировых держав в дол­госрочном конфликте между Израилем и Палестиной.

Существует и ряд связанных с посредничеством проблем. Почти неизбежно одна сторона выигрывает в ущерб другой. В этой связи посредник подвергает риску свои собственные отношения со спорящими сторонами. Это особенно очевидно в случаях вооруженных конфликтов; риск присутствует в таких ситуациях и для нейтральных государств. Кроме того, когда одна сторона соглашается с предложениями посредника, дру­гая сторона обычно рассматривает это как признак слабости. Это приводит к нежеланию государств участвовать в качестве посредников в спорах.

Посредничество имеет наибольший шанс быть успешным в тупиковых ситуациях или в условиях угрозы обострения кон­фликта вплоть до военных действий. Эту процедуру стоит так­же использовать при разрешении конфликтов, имеющих вто­ростепенное или местное значение. Благоприятными для тако­го вида урегулирования спора также можно назвать условия, когда спор в сущности уже разрешен (как в случае поражения в войне) и все что остается сделать - это определить последую­щие меры.

Примирение

Под ним понимается средство мирного разрешения споров, при использовании которого назначаемая сторонами спора комиссия чз частных лиц выполняет одновременно функции установления фактов и посредничества.

Одна сторона (в обязательной системе) или все стороны спора могут инициировать примирительную процедуру.

Лица, действующие как примирители, назначаются посред­ством указания их должности (глава государства, Папа Рим­ский, генеральные секретари международных организаций и т.д.) или просто поименно. Но даже те, кто относится к пер­вой категории, действуют как частные лица, а не как должно­стные лица своего государства или организации. Как правило, каждая из сторон назначает в примирительную (согласитель­ную) комиссию одного или двух членов, которые затем самостоятельно выбирают одного или нескольких независимых членов комиссии.

Важная составляющая успеха примирительной процедуры -независимость и непредвзятость избранных лиц. Независимые лица привносят неполитический элемент в конфликт и обыч­но имеют большую свободу действий, чем государство. От них в меньшей степени ожидают злоупотребления полномочиями. С другой стороны, им недостает весомости, присущей государ­ствам-посредникам. Орган по примирению может формироваться специально для решения определенного спора или учреждать­ся в качестве постоянного органа для работы со всеми спорами в конкретной области, которые могут возникнуть в будущем. Постоянные примирительные органы, как правило, создаются специализированными договорами по разрешению споров. Со­здание таких органов позволяет устранить множество проблем, возникающих при формировании органа примирения уже в ходе

Примирение особенно эффективно при разрешении споров, не подлежащих судебному рассмотрению. Однако примирение часто предусматривается и в спорах, подлежащих судебному рассмотрению как предварительная процедура. В спорах, под­лежащих рассмотрению в суде, органы примирения нередко дей­ствуют изначально как консультанты сторон спора по право­вым вопросам. Если соглашение будет достигнуто на этой ста­дии, то арбитражных или судебных процедур, влияющих на престиж сторон спора, можно будет избежать. Негативная сто­рона состоит в том, что компромисс, к которому так стремится орган примирения, может противоречить существующему меж­дународному правопорядку.

Правила примирительной процедуры являются более фор­мальными, чем при посредничестве, и оговорены либо в соот­ветствующих договорах, либо их формирование оставлено на усмотрение органов примирения. Они во многом аналогичны правилам, используемым в процедурах арбитража. Процедура примирения обычно носит состязательный характер и состоит из письменной и устной стадий. Орган примирения может вза­имодействовать со сторонами по отдельности или совместно. Примирители вправе устанавливать факты, рассматривать пре­тензии обеих сторон, учитывая все относящиеся к делу факторы. При вынесении решения они руководствуются не только принципом справедливости, но и нормами международного пра­ва. По итогам разбирательства органы примирения обычно представляют доклад с рекомендациями по решению проблемы, который должен быть принят или отклонен сторонами в тече­ние предусмотренного периода времени.

При нынешней политической обстановке в мире процедура примирения пользуется большей популярностью, чем многие иные средства мирного разрешения международных споров. По этой причине она нашла признание в таких кодифицирован­ных документах, как: Венская конвенция о праве международ­ных договоров 1969 г. (ст. 66 и приложения); Венская конвен­ция о представительстве государств в их отношениях с между­народными организациями универсального характера 1975 г. (ст. 85); Венская конвенция о правопреемстве государств в от­ношении договоров 1978 г. (ст. 42 и приложение); Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный кос­мическими объектами 1971 г. (ст. 19).