2.3. Регионализация и институциональное проектирование в России.

В последнее время стал проявляться процесс разрушения прежнего устройства РСФСР. Тактические соображения (борьба с союзным центром) при этом брали верх над стратегическими, и процесс разрушения принял в конце концов слабо контролируемый характер. Этим воспользовались национальные республики и это обстоятельство предопределило во многом характер движения к новому государственному устройству России.

В 1990-е годы происходит самостоятельное повышение статуса всех 16 бывших автономных республик и 4 автономных областей (Адыгея, Горный Алтай, Карачаево-Черкессия и Хакасия) до статуса суверенныхгосударств. В ряде этих образований вводится пост президента (Татарстан, Башкортостан, Чечня, Калмыкия и др.).

Во-вторых, «суверенизация» национальных республик во многом определяет процесс движения бывшей РСФСР к новой федерации, носящей асимметричный по многим параметрам (статус, размер, уровень социально-экономического развития) характер. Очевидно, что такая конструкция государственного устройства не может быть устойчивой по причине низкого уровня управляемости, существования условий для появления и воспроизводства сепаратистских настроений и элементарной неэффективности.

Отсюда становится понятной острая неутихающая борьба вокруг выбора оптимальной модели федеративного устройства России.

На первом этапе (1992-1997 гг.) борьба развернулась вокруг сближения статусов субъектов РФ – республик и краев (областей).

И. Бусыгина выделяет три вехи сближения статусов субъектов РФ⁹¹:

1. подписание в 1992 г. Федеративного договора между Центром и всеми субъектами на территории бывшей РСФСР (суверенные республики, автономные области (округа); края (области), города Москва и Санкт-Петербург);

2. принятие в декабре 1993 г. ныне действующей Конституции, в которой отсутствовало упоминание о суверенитете республик и текст Федеративного договора;

3. переход к повсеместной выборности глав субъектов РФ, завершившийся в начале 1997 г. выборами губернаторов, статус которых, по сути, стал мало чем отличаться от статуса президентов республик.

Таким образом, к началу 1997 г. завершился важный этап сближения юридических статусов субъектов Федерации.

На втором этапе (с 1998 г.) происходило закрепление результатов первого этапа и велось наступление со стороны федерального центра на такое явление эпохи суверенизации, как несоответствие регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам. Одновременно периодически в общество вбрасывались «пробные шары» идей об изменении территориального деления страны (укрепление регионов), объясняемое трудностями управление 89 регионами и необходимостью формирования самодостаточных в экономическом отношении субъектов.

Активная законотворческая деятельность субъектов РФ сопровождалась, по мнению большинства исследователей, феноменом так называемой «региональной суверенизации»– тенденции «вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации»⁹².

Основным источником данного феномена является стремление ряда лидеров регионов строить федеративные отношения на принципе наличия изначально одинаковых прав у всех субъектов РФ, часть которых последние сами делегируют Центру (вариант договорной федерации). Так, руководство Татарстана «исходит из предпосылки, что взаимодействие между Центром и субъектами выгодно всем сторонам – Центр должен взять на себя решение только тех проблем из ряда предметов совместного ведения, которые не в состоянии решить сами регионы»⁹³. Учитывая различия, существующие между 89 регионами, на деле это означает движение к конфедерации, так как относительно благополучные регионы (Татарстан и т.п.) будут претендовать на особое положение в Федерации, а регионы депрессивные, не получив необходимой помощи от Центра, будут попадать в зависимость от геополитических интересов своих более благополучных соседей.

Кроме того, следует заметить, что речь идет не только об уровне экономического положения населения различных регионов, но и о политических правах и свободах. «В провинции возникло множество полуавторитарных, даже полуфеодальных режимов»⁹⁴, - так считают одни эксперты. Другие не исключают дажеботсванизацииРоссии, в «бантустанах» которой будут отсутствовать гарантии элементарных прав человека свободы слова и т.п.

Весь этот период российской истории характеризуется определенной, отчасти вынужденной, непоследовательностью в сфере федеративного строительства – сочетанием принципов как конституционного, так и договорного федерализма.

Примерами последнего являются 50 договоров, заключенных Центром с регионами, о разграничении предметов ведения и полномочий. Отметим два существенных момента, касающихся заключения этих соглашений. Во-первых, порядок их подготовки не прописан в законодательстве, что предопределило неформальный, с одной стороны, и ситуативный (текущее отношение федеральной власти к конкретному руководителю) характер, с другой стороны. Во-вторых, отдельные статьи договоров не соответствуют положениям действующей Конституции РФ. Так, например, в договорах с Татарстаном, с Северной Осетией, с Башкортостаном, с Саха (Якутией), с Кабардино-Балкарией «перечень сфер совместного ведения существенно шире установленного в ст. 72 российской Конституции»⁹⁵.

Новое руководство страны развернуло широкое наступление на результаты «региональной суверенизации». Так, в июне 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который фактически дезавуирует исполнение заключенных прежде договоров со стороны федеральной власти. А в 2000 г. президент В. Путин внес в Федеральное Собрание РФ пакет законопроектов, направленных на существенное ослабление власти региональных лидеров, отказавшись от политики прежнего руководства страны, базировавшейся на принципе постоянного выстраивания сдержек и противовесов (например, поддержка муниципальных лидеров в качестве сдерживания политических амбиций глав регионов).

Прежде социальный порядок в сфере федеративных отношений поддерживался с помощью неформальныхвзаимодействий Центра и регионов, результатом которых являлось получение последними различных льгот и преференций. Однако такая тактика федеральной власти способствовала неуклонному ослаблению контроля над ситуацией в ряде субъектов РФ (например, в Приморском крае). Иными словами, поддержание социального порядка осуществлялось с помощью действий, носящих несистемный характер, за счет уступок Центра, жертвующего стратегией ради тактики.

Сегодня налицо попытка выстраивания новой системы взаимодействия Центра и регионов, где первый, по сути, отказывается от многих результатов прежних неформальных взаимодействий и стремится жестко следовать некоторым собственным правилам в отношениях с субъектами Федерации. Подобный откат, видимо, можно объяснить: а) неудовлетворительными, с точки зрения Центра, итогами 10-летнего периода трансформации федеративных отношений; б) ухудшением геополитического положения страны и в) переходом к доктрине «управляемой демократии» (в этой связи не случайной выглядит фраза из инаугурационной речи В. Путина о том, что президент отвечает за все, что происходит в стране). Можно также предположить, что мышление нынешней власти является более проективным, нацеленным на осуществление рациональными и всеми возможными способами намеченных целей в достаточно жесткие сроки (вспомним «накачивание» рейтинга «Единства», прагматизм в достижении целей в законодательной деятельности и т.п.).

«Реванш» федерального центра можно усмотреть и в определенном пересмотре ряда положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах⁹⁶. Так, в проекте федерального бюджета на 2001 год предусматривается резкое изменение соотношения распределения бюджетных доходов регионов в пользу Центра с планового 52:48 в бюджете 2000 г. (фактически – 60:40) до 70:30⁹⁷.

Такая позиция федерального правительства не может не привести к нарушению основных принципов межбюджетных отношений, заложенных в Концепции, а именно: