- •Социальный порядок
- •В России
- •(Институциональный и
- •Нормативно-правовой аспекты)
- •Содержание
- •ГлаваI. Социальный порядок: процессы распада и становления.
- •1.1. Теория вопроса социального порядка.
- •1.2. Социальные сферы порядка в России.
- •Глава2. Институционализация основ социального порядка.
- •2.1. Политика институционализации.
- •2.2. Несовместимость социальных институтов
- •2.3. Регионализация и институциональное проектирование в России.
- •Глава 3. Экономические проблемы становления нового порядка.
- •3.1. Противоречия нового экономического порядка
- •3.2. Теневая экономика
- •3.3. Институциональная композиция экономики и политики
- •Глава 4. Упорядочение социальной структуры.
- •4.1. Групповая структура общества
- •4.2. Классовая структура и новые социальные типы
- •4.3. Декомпозиция массовых классов
- •Глава 5. Нормативно-правовые основы социального порядка
- •5.1. Нормативный порядок в современной России
- •5.2. Легитимация правопорядка
- •5.3. Право в нормативном порядке
- •Глава 6. Становление нормативно-ценностных систем
- •6.1. «Порядок» и «хаос»
- •6.2. Интересы и ценности в системной трансформации общества
- •6.3. Прагматизация социального поведения и сознания
- •Заключение
- •Литература
5.3. Право в нормативном порядке
Институционализация социального порядка означает наделение нормативной системы общества обоснованным юридическим статусом, общеобязательным определением прав и обязанностей, которые устанавливаются государственными учреждениями. Институционализация охватывает три сферы нормативного регулирования отношений коллективных и индивидуальных членов общества: отношения по обмену ценностями, отношения по властному управлению обществом, отношения по обеспечению правопорядка (возникающие из нарушения правил в первых двух сферах). Защита правопорядка поручается специальным государственным органам, деятельность которых регулируется правоохранительными институтами.
Правовой аспект институционализации социального порядка состоит в том, что она создает гражданскую правоспособность, возможность иметь права и нести обязанности в сферах общественных отношений. В социологическом аспекте институционализация социального порядка не ограничивается правовыми установлениями, но включает культурную легитимацию как признание моральной значимости конституционного компонента порядка и нижестоящих уровней правовой системы. Когда правовой порядок поддерживается не только юридическими санкциями, но и моральной обязательностью, он из легального превращается в легитимный порядок.
Институционализация нового нормативного порядка в России предполагает наделение нормативной системы конституционной демократии юридическим статусом. Ценность нового порядка конституционной демократии заключается в защите прав человека и гражданских свобод от их нарушения государственными властями. В отличие от прежнего советского конституционализма, если отдельная правовая норма противоречит приоритету прав человека, она теряет свою юридическую силу.
Таким образом, институционализация нового порядка в России означает, например, законодательное закрепление ранее не существовавших институтов защиты прав человека Конституционного суда, демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти.
При рассмотрении правового аспекта институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти внимание исследователей привлекает природа избирательного права, внутреннее строение избирательного законодательства, субъекты избирательного процесса и гарантии их прав.258Однако нас интересуют средства обеспечения устойчивой связи законодательства о выборах с избирательной практикой, поскольку они служат единственным способом наложения нормативной модели организации выборов на фактические социально-политические процессы. Таким правовым механизмом реализации норм избирательного права, включающим в себя праворегулирующие, правоприменительные и правоохранительные функции государства, являются избирательные правоотношения.259Как отмечают Веденеев Ю.А. и Князев С.Д., избирательные правоотношения, во-первых, фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие отдельных норм избирательного законодательства; во-вторых, определяют юридическую структуру поведения, которому должны или могут следовать субъекты избирательного процесса; в-третьих, являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения избирательных прав граждан и корреспондирующих им обязанностей иных участников избирательного процесса.260
Публично-правовой основой избирательных правоотношений являются конституционные нормы. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, реализуемые через политическое право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ). Правовое обеспечение практического участия граждан в трансформации власти народа в государственную и муниципальную власть посредством демократических выборов означает, что избирательные правоотношения опосредуют воспроизводство власти в Российской Федерации и выступают важнейшим элементом юридической основы формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии.
Таким образом, избирательное законодательство обеспечивает воспроизводство на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления и является необходимой предпосылкой для осуществления гражданином конституционных избирательных прав. Оно охватывает собой комплекс норм различной отраслевой принадлежности - конституционного, административного, финансового, уголовного, трудового, гражданско-процессуального права. Своеобразие избирательного законодательства находит свое выражение в специфике структуры, субъектов, содержания и объектов избирательных правоотношений.
Относительно структуры избирательных правоотношений в научной литературе присутствуют различные точки зрения. Одни авторы акцентируют внимание на процессуальном характере норм законодательства о выборах. Согласно этой позиции, избирательное право регулирует порядок и условия формирования выборных органов, замещения выборных должностей261. Другие различают в механизме правового регулирования нормы избирательного права, регламентирующие право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, и нормы, регламентирующие процесс осуществления данного публичного политического субъективного права.262
Таким образом, избирательные правоотношения представляют собой комплекс публичных правоотношений, складывающихся между политическим обществом и государством, а также процессуальных, регламентирующих порядок осуществления публичного политического права, и процедурных правоотношений, образующих процесс организации и проведения выборов.
Структура избирательных правоотношений складывается в связи с ротацией и передачей публичной власти по итогам выборов. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года в качестве субъектов избирательного процесса выделяются избиратели, кандидаты, избирательные комиссии и их члены, избирательные объединения (блоки), наблюдатели, доверенные лица. Их объединяет то, что они выступают носителями прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.
Ученые в качестве субъектов избирательных правоотношений выделяют обычно четыре группы - индивидуальные и коллективные, политические и административные.263Первичную группу составляют граждане как основные носители избирательных прав и свобод. Они выступают в избирательных правоотношениях в качестве избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. К группе коллективных субъектов избирательных правоотношений необходимо отнести избирательные объединения и их блоки, представляющие собой организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера (политические партии, политические организации, политические движения).
Особую группу субъектов избирательных правоотношений образуют различные государственные органы - органы местного самоуправления, средства массовой информации, предприятия, учреждения, организации, и их должностные лица. Они выступают в качестве участников, которые обязаны содействовать осуществлению избирательных прав граждан посредством создания условий для организации и проведения выборов, предотвращения нарушений избирательного законодательства и привлечения виновных лиц к ответственности. Основную роль в этой группе субъектов избирательных правоотношений играют избирательные комиссии, обеспечивающие реализацию и защиту избирательных прав российских граждан, и осуществляющие подготовку и проведение выборов. Отличительной особенностью правового статуса избирательных комиссий, государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы.
Универсальным гарантом избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации выступают судебные органы. Они вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных нормами избирательного права случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.
Содержание избирательных правоотношений составляют избирательные права граждан и их гарантии. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к ним отнесены права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, избирательные права граждан могут устанавливаться только федеральными законами, а их ограничение может быть произведено в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).
Гарантии избирательных прав граждан обеспечивают избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, которые при осуществлении различных избирательных действий преследуют не собственные цели, а действуют в интересах носителей избирательных прав. Это полностью соответствует содержанию ст. 2 Конституции России, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина выступают первейшей обязанностью государства, его органов и должностных лиц.
Деятельность субъектов избирательного процесса, сводящая воедино субъективные права и юридические обязанности граждан, обусловлена объектом избирательных правоотношений. Если общим объектом всего комплекса избирательных правоотношений является публичная власть, то конкретными объектами отдельных избирательных правоотношений выступают избирательные действия. «Их последовательное выполнение, - полагают Веденеев Ю.А. и Князев С.Д., - образует содержание избирательного процесса, понимаемого как развернутая во времени и пространстве упорядоченная совокупность политических, административных, финансовых, информационных правоотношений, в юридических рамках которых и через которые реализуется политическая правосубъектность граждан, и шире, конституционная преемственность и легитимность выборных институтов государственной власти и местного самоуправления».264
Таким образом, правовым механизмом институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти являются избирательные правоотношения, поскольку они обеспечивают устойчивость связи законодательства о выборах с избирательной практикой. Их структура представляют собой комплекс публичных, процессуальных и процедурных правоотношений, который обусловлен природой выборов и динамическим характером избирательных прав граждан. В качестве субъектов избирательных правоотношений можно выделить четыре группы - индивидуальные и коллективные, политические и административные, которых объединяет наличие прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти. Правовое содержание избирательных правоотношений характеризует устойчивая правовая связь избирательных прав граждан, устанавливаемых только федеральными законами, и их гарантий, обеспечиваемых политическими и административными органами. Общим объектом избирательных правоотношений является процесс воспроизводства власти народа посредством демократических выборов, который составляет содержание избирательного процесса.
К дисфункциональным последствиям избирательного процесса, осуществляемого посредством механизма институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти, относится противоправное поведение должностных лиц, нарушающих нормативный порядок по корыстным соображениям, умышленно и скрытно. Депутаты представительных органов государственной власти и местного самоуправления под воздействием определенных структур, финансировавших их предвыборные кампании, принимают решения, противоречащие интересам как государства в целом, так и населению конкретной территории. Как указывается в проекте доклада Совета по внешней и оборонной политике и Регионального общественного фонда «Информатика для демократии», пересмотр существующего законодательства и практики проведения выборов является первостепенной задачей в деле ослабления влияния коррупции на политику.
Причиной абберантного поведения должностных лиц является неадекватный «контроль за соблюдением избирательных прав граждан со стороны федеральных органов государственной власти», который в настоящее время осуществляется достаточно слабо и непоследовательно.265Отмечается, что даже «элементарное конституционное право граждан избирать и быть избранными начинает требовать для своего обслуживания весьма сложного по составу своих институтов и процедур комплекса юридических норм различной отраслевой направленности».266
Устранение дисфункциональных последствий в рамках избирательного процесса должно происходить, на наш взгляд, по двум основным направлениям: демократизации системы подведения итогов голосования и создания действенной защиты от нарушений избирательного законодательства и искажения результатов волеизъявления граждан.
Современная российская система подведения итогов голосования достаточно противоречива. С одной стороны, при распределении одной части мандатов по мажоритарной системе, а другой - по пропорциональной, кандидаты, входящие в общественные объединения, получают преимущество перед независимыми. У последних есть возможность зарегистрироваться только по одному избирательному округу (одномандатному). С другой стороны, в большинстве субъектов действует правило, согласно которому избранным считается кандидат, набравший в округе относительное большинство голосов, при условии, что оно будет больше голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. На практике такая система приводит к тому, что представительный орган в значительной своей части состоит из депутатов, пользующихся поддержкой меньшинства избирателей.267В связи с этим широко распространенный в настоящее время порядок подведения итогов выборов депутатов представительных органов государственной власти нередко кардинально искажает реальное волеизъявление избирателей, в связи с чем не может быть признан демократичным в полной мере.
Нарушения избирательного законодательства в ходе проведения выборов в субъектах Российской Федерации связаны с низкой правовой культурой избирателей, и несовершенством отдельных положений закона, их противоречивости, а также социально-экономическими факторами.
Указанные противоречия на данном этапе могли быть разрешены законодательным путем, в частности, путем законодательного установления категории грубого нарушения избирательного законодательства. Такими должны быть признаны факты подкупа избирателей в любых его формах; действия, направленные на фальсификацию результатов выборов; умышленное использование должностным лицом служебного положения в целях повлиять на волеизъявление избирателя, и прежде всего, принуждение к голосованию за того или иного кандидата. Совершение таких грубых нарушений должно стать безусловным основанием для отмены решения о регистрации кандидата либо признания выборов по Избирательному участку или избирательному округу в целом недействительными.268
Следствием институционализации нового социального порядка в России является законодательное оформление Конституционного суда в целях защиты прав человека. Конституционный Суд - это особый орган, единственной или главной функцией которого является осуществление конституционного контроля. В России он считается судом особой категории и входит в судебную систему.
Субъектами Конституционного суда являются государственные органы, которые наделены правом запроса о конституционности того либо иного акта. Судьи назначаются главой государства, а требования к составу судей конституционных судов устанавливаются Конституцией РФ и предусматривают не менее 10 лет стажа работы в высших учебных заведениях или в научно-исследовательских учреждениях. Поэтому в их состав могут быть назначены специалисты, имеющие научные степени и звания, а также учитывается большой стаж работы в адвокатуре и длительный стаж работы судьей.269
Объектами конституционного контроля могут быть обычные, конституционные законы, поправки к конституции, международные договоры, парламентские регламенты, нормативные акты исполнительных органов государственной власти, а также вопросы разграничения компетенции между союзом и субъектом федерации в федеративных государствах.
Специфика процедуры Конституционного суда заключается в том, что он возбуждаться по инициативе установленных законом субъектов конституционного надзора. Конституционные суды проводят свои заседания в основном по принципам гражданского процесса, где участвуют судья-докладчик, эксперты, привлекаются и оцениваются доказательства. В этом случае используется предварительный конституционный контроль, предполагающий проверку конституционности законов на стадии их прохождения через парламент.
Таким образом, специфика деятельности Конституционного суда, осуществляющего защиту прав и свобод человека, обусловлена его субъектом, а также процедурой и формой конституционного контроля. Субъектами Конституционного суда являются государственные органы, устанавливаемые законодательством. Процедура Конституционного суда реализуется по инициативе установленных законом субъектов конституционного надзора, а предварительная форма конституционного контроля предполагает проверку конституционности законов на стадии их прохождения через парламент.
Устойчивость нового нормативного порядка обусловлена эффективностью гарантий конституционного контроля. Они определяются возможностью обращения в Конституционный суд любого человека в случае нарушения его конституционных прав после попытки их защиты в других государственных или судебных органах. Конституционный суд также предоставляет возможность обращения судьи с запросом в данный орган в случае неясности вопроса о конституционности применяемого в конкретном деле закона. Следующим положительным моментом деятельности конституционных судов является его высококвалифицированный состав, установленный в соответствии с законом.
Напряжение при взаимодействии Конституционного суда с исполнительной и законодательной властью, а также игнорирование его решений субъектами Федерации приводит к дисфункциональным последствиям его деятельности.
Взаимодействие конституционного суда и исполнительной власти нуждается в законодательном оформлении. С одной стороны, Президент - участник процесса законодательства, но, по конституциям, он такой участник только на определенной стадии - при промульгации закона. Поэтому он не может участвовать в процессе законотворчества на стадии обсуждения в одной из палат парламента. С другой стороны, обращение главы государства к парламенту в процессе законотворчества позволяет заранее найти взаимоприемлемое решение. Однако пока подобные отношения не оформлены правовым образом их можно интерпретировать как нарушение Конституции, поскольку ею не предусмотрено вмешательство Президента в процесс законодательства до его завершения.
Напряжение при взаимодействии Конституционного суда и законодательной власти связано с необходимостью уточнения его характера. Если это взаимодействие носит рекомендательный характер, то суд дает указания или советы по изменению статей правового акта, принятого законодательной властью, или признает их неконституционными и констатирует правовое несоответствие, на основе которого постановляет о признании неконституционности тех или иных актов в целом.
Другие дисфункциональные последствия деятельности Конституционного суда связаны с длительностью его процедуры и окончательностью решения. Российские правоведы предлагают сократить длительность процедуры за счет рассмотрения дел без устного и публичного разбирательства при условии согласия сторон. Эта мера вынужденная, поскольку очередь для рассмотрения дел составляет два года, к тому же доля обращений в Суд, не относящихся к конституционному судопроизводству, составляет 97%, а их изучение отнимает время.270
Решение конституционного суда является окончательным и исключает процедуры обжалования, то есть последующее рассмотрение вопроса каким-либо иным органом. Однако не все решения конституционного суда являлись бесспорными. Конституционный Суд РФ в 1995 г. принял решение по вопросу о военных действиях в Чечне, когда почти половина членов Суда не согласилась с решением большинства и заявила о своем особом мнении. После решения Конституционного Суда Президент России назвал свои некоторые действия, связанные с этой войной, ошибочными.
Отказавшись от решения вопроса о конституционности заградительного барьера (5%) при выборах в Государственную Думу Конституционный Суд не учел, что существовавшие нормы в конкретных российских условиях приведут к нарушению принципа равенства избирательного права, когда половина избирателей, подавших свои голоса за списки кандидатов 39 избирательных объединений из 43, оказались непредставленными в Думе.271
Таким образом, дисфункциональные последствия деятельности Конституционного суда связаны, с одной стороны, с напряжением при взаимодействии с различными ветвями власти и субъектами Федерации, а с другой - длительностью его процедуры и окончательностью решения.
Итоговые выводы здесь могут быть таковы. Институционализация нового социального порядка – это процесс наделения нормативной системы конституционной демократии юридическим статусом, осуществляемый государственной властью. В условиях нового порядка защита прав человека и гражданских свобод от их нарушения государственными властями обеспечивается законодательным закреплением ранее не существовавших институтов Конституционного Суда и демократической процедурой выборов в местные и центральные органы власти.
Правовым механизмом институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти являются избирательные правоотношения, представляющие комплекс публичных, процессуальных и процедурных правоотношений. Нормативное содержание избирательных правоотношений составляет устойчивая правовая связь избирательных прав граждан и их гарантий. Эта связь обеспечивается индивидуальными и коллективными, политическими и административными субъектами избирательных правоотношений в процессе демократических выборов, воспроизводящих власть народа.
К дисфункциональным последствиям избирательного процесса относится абберантное поведение должностных лиц, причиной которого является неадекватный контроль за соблюдением избирательных прав граждан со стороны федеральных органов государственной власти. Их устранение должно происходить по двум основным направлениям: демократизации системы подведения итогов голосования и создания действенной защиты от нарушений избирательного законодательства и искажения результатов волеизъявления граждан.
Конституционный суд РФ, осуществляющий защиту прав и свобод человека, является важнейшим институтом нового социального порядка. Его субъектами выступают государственные органы, устанавливаемые законодательством, по инициативе которых осуществляется соответствующая процедура с целью проверки конституционности законов на стадии их прохождения через парламент. Дисфункциональные последствия деятельности Конституционного суда связаны с напряжением при взаимодействии с различными ветвями власти и субъектами Федерации, а также длительностью его процедуры и окончательностью решения. Для их устранения необходимо, во-первых, устранить нарушения принципа разделения властей, во-вторых, осуществлять защиту прав человека, и, в-третьих, поддерживать баланс при разрешении споров между Федерацией и ее субъектами.