Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Скачиваний:
16
Добавлен:
10.12.2013
Размер:
640 Кб
Скачать

5.3. Право в нормативном порядке

Институционализация социального порядка означает наделение нормативной системы общества обоснованным юридическим статусом, общеобязательным определением прав и обязанностей, которые устанавливаются государственными учреждениями. Институционализация охватывает три сферы нормативного регулирования отношений коллективных и индивидуальных членов общества: отношения по обмену ценностями, отношения по властному управлению обществом, отношения по обеспечению правопорядка (возникающие из нарушения правил в первых двух сферах). Защита правопорядка поручается специальным государственным органам, деятельность которых регулируется правоохранительными институтами.

Правовой аспект институционализации социального порядка состоит в том, что она создает гражданскую правоспособность, возможность иметь права и нести обязанности в сферах общественных отношений. В социологическом аспекте институционализация социального порядка не ограничивается правовыми установлениями, но включает культурную легитимацию как признание моральной значимости конституционного компонента порядка и нижестоящих уровней правовой системы. Когда правовой порядок поддерживается не только юридическими санкциями, но и моральной обязательностью, он из легального превращается в легитимный порядок.

Институционализация нового нормативного порядка в России предполагает наделение нормативной системы конституционной демократии юридическим статусом. Ценность нового порядка конституционной демократии заключается в защите прав человека и гражданских свобод от их нарушения государственными властями. В отличие от прежнего советского конституционализма, если отдельная правовая норма противоречит приоритету прав человека, она теряет свою юридическую силу.

Таким образом, институционализация нового порядка в России означает, например, законодательное закрепление ранее не существовавших институтов защиты прав человека Конституционного суда, демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти.

При рассмотрении правового аспекта институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти внимание исследователей привлекает природа избирательного права, вну­треннее строение избирательного законода­тельства, субъекты избирательного процесса и гарантии их прав.258Однако нас интересуют средства обес­печения устойчивой связи законодательства о вы­борах с избирательной практикой, поскольку они служат един­ственным способом наложения нормативной модели организации выборов на фактические социаль­но-политические процессы. Таким правовым механизмом реализации норм избирательного права, включающим в себя праворегулирующие, правоприменительные и правоохранительные функции государства, являются избиратель­ные правоотношения.259Как отмечают Веденеев Ю.А. и Князев С.Д., избирательные правоотноше­ния, во-первых, фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется дейст­вие отдельных норм избирательного законода­тельства; во-вторых, определяют юридическую структуру поведения, которому должны или мо­гут следовать субъекты избирательного процес­са; в-третьих, являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения избирательных прав граж­дан и корреспондирующих им обязанностей иных участников избирательного процесса.260

Публично-правовой основой избирательных правоотношений являются конституционные нормы. Согласно ст. 3 Конститу­ции Российской Федерации выс­шим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, реализуемые через политическое право граждан избирать и быть избранны­ми в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ). Правовое обеспечение практического участия граждан в трансформации власти народа в государ­ственную и муниципальную власть посредством де­мократических выборов означает, что избирательные правоот­ношения опосредуют воспроизводство власти в Российской Федерации и выступают важнейшим элементом юридической основы формирования и функционирования всех институ­тов системы представительной демократии.

Таким образом, избирательное законода­тельство обеспечивает воспроизводство на демократической выборной основе органов госу­дарственной власти и органов местного само­управления и является необходимой предпосыл­кой для осуществления гражданином конституци­онных избирательных прав. Оно охватывает собой комплекс норм различной отраслевой принадлежности - конституционного, админист­ративного, финансового, уголовного, трудового, гражданско-процессуального права. Своеобразие избирательного законодательства находит свое выражение в специфике структуры, субъектов, содержания и объектов избирательных правоотношений.

Относительно структуры избирательных правоотношений в научной литературе присутствуют различные точки зрения. Одни авторы акцентируют внимание на процессуальном характере норм законодательства о выборах. Согласно этой позиции, избирательное право регулирует по­рядок и условия формирования выборных орга­нов, замещения выборных должностей261. Другие разли­чают в механизме правового регулирования нормы избирательного права, регламентирующие право граждан избирать и быть избранными в ор­ганы государственной власти и органы местного самоуправления, и нормы, регламентирующие процесс осуществления данного публично­го политического субъективного права.262

Таким образом, избирательные правоотношения представляют собой комплекс публичных правоотношений, складывающихся между политическим обществом и государством, а также процессуальных, регламентирующих по­рядок осуществления публично­го политического права, и процедурных правоотношений, образующих процесс организации и проведения выборов.

Структура избирательных правоотношений складывается в связи с ротацией и передачей публичной власти по итогам выборов. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации» от 19 сентября 1997 года в качестве субъектов избирательного про­цесса выделяются избиратели, кандидаты, избирательные ко­миссии и их члены, избирательные объединения (блоки), наблюдатели, доверенные лица. Их объединяет то, что они выступают носителями прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.

Ученые в качестве субъектов избирательных правоотношений выделяют обычно четы­ре группы - индивидуальные и коллек­тивные, политические и административные.263Первичную группу составляют граждане как основные носители избирательных прав и свобод. Они выступают в из­бирательных правоотношениях в качестве изби­рателей, кандидатов, зарегистрированных канди­датов, доверенных лиц, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещатель­ного голоса. К группе коллективных субъектов избирательных правоотношений необходимо отнести избира­тельные объединения и их блоки, представляю­щие собой организационно оформленные и заре­гистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического ха­рактера (политические партии, политические ор­ганизации, политические движения).

Особую группу субъектов избирательных пра­воотношений образуют различные государствен­ные органы - органы местного самоуправления, средства массовой информации, предприятия, уч­реждения, организации, и их должностные лица. Они выступают в качестве участников, кото­рые обязаны содейст­вовать осуществлению избирательных прав граждан посредством создания условий для организации и проведения выборов, предотвра­щения нарушений избирательного законодатель­ства и привлечения ви­новных лиц к ответственности. Основную роль в этой группе субъектов изби­рательных правоотношений играют избиратель­ные комиссии, обеспечивающие реализацию и защиту избирательных прав российских граждан, и осуще­ствляющие подготовку и проведение выборов. Отличительной особенностью правового ста­туса избирательных комиссий, государственных органов, органов местного самоуправления, пред­приятий, организаций, учреждений, средств мас­совой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избира­тельных правоотношениях строго в рамках пре­доставленных им полномочий и не могут выхо­дить за их пределы.

Уни­версальным гарантом избирательных прав граж­дан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации выступают судебные орга­ны. Они вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граж­дан, избирательных комиссий и других субъек­тов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных уча­стников избирательных правоотношений на на­рушения законодательства о выборах, но и в пря­мо предусмотренных нормами избирательного права случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений (бло­ков), органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Содержание избирательных правоотноше­ний составляют избирательные права граждан и их гарантии. В соответ­ствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к ним отнесены права граждан избирать и быть из­бранными в органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления, в том числе уча­ствовать в выдвижении кандидатов (списков кан­дидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосо­вания и определение результатов выборов, а так­же в других избирательных действиях. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, избирательные права граждан мо­гут устанавливаться только федеральными закона­ми, а их ограничение может быть произведено в целях защиты основ конституционного строя, нрав­ственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безо­пасности государства (ст. 55).

Гарантии избирательных прав граждан обеспечивают из­бирательные комиссии, государственные орга­ны, органы местного самоуправления, их долж­ностные лица, которые при осуществлении различных избира­тельных действий преследуют не собственные цели, а дейст­вуют в интересах носителей избирательных прав. Это полностью соответствует содержанию ст. 2 Конституции России, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценнос­тью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина выступают пер­вейшей обязанностью государства, его органов и должностных лиц.

Деятельность субъектов избирательного процесса, сводящая воедино субъективные права и юридические обязанности граждан, обусловлена объектом избирательных правоотношений. Если общим объектом всего ком­плекса избирательных правоотношений является публичная власть, то конкретными объектами от­дельных избирательных правоотношений высту­пают избирательные действия. «Их последова­тельное выполнение, - полагают Веденеев Ю.А. и Князев С.Д., - образует содержание избирательного процесса, понимаемого как раз­вернутая во времени и пространстве упорядоченная совокупность политических, административных, финансовых, информационных правоотношений, в юридических рамках которых и через которые реа­лизуется политическая правосубъектность граждан, и шире, конституционная преемственность и легитимность выборных институтов государствен­ной власти и местного самоуправления».264

Таким образом, правовым механизмом институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти являются избиратель­ные правоотношения, поскольку они обеспечивают устойчивость связи законодательства о вы­борах с избирательной практикой. Их структура представляют собой комплекс публичных, процессуальных и процедурных правоотношений, который обусловлен природой выборов и динамическим характером избирательных прав граждан. В качестве субъектов избирательных правоотношений можно выделить четы­ре группы - индивидуальные и коллек­тивные, политические и административные, которых объединяет наличие прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти. Правовое содержание избирательных правоотношений характеризует устойчивая правовая связь избира­тельных прав граждан, устанавливаемых только федеральными закона­ми, и их гарантий, обеспечиваемых политическими и административными органами. Общим объектом избирательных правоотношений является процесс воспроизводства власти народа посредством демократических выборов, который составляет содержание избирательного процесса.

К дисфункциональным последствиям избирательного процесса, осуществляемого посредством механизма институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти, относится противоправное поведение должностных лиц, нарушающих нормативный порядок по корыстным соображениям, умышленно и скрытно. Депутаты пред­ставительных органов государственной власти и местного самоуправления под воздейст­вием определенных структур, финансировавших их предвыборные кампании, принимают реше­ния, противоречащие интересам как государства в целом, так и насе­лению конкретной территории. Как указывается в проекте доклада Сове­та по внешней и оборонной политике и Регио­нального общественного фонда «Информатика для демократии», пересмотр существующего за­конодательства и практики проведения выборов является первостепенной задачей в деле ослабле­ния влияния коррупции на политику.

Причиной абберантного поведения должностных лиц является неадекватный «контроль за соблюдением изби­рательных прав граждан со стороны федераль­ных органов государственной власти», который в настоящее время осуществляется достаточно слабо и непоследовательно.265Отмечается, что даже «элементарное кон­ституционное право граждан избирать и быть избранными начинает требовать для своего обслу­живания весьма сложного по составу своих институтов и процедур комплекса юридических норм различной отраслевой направленности».266

Устранение дисфункциональных последствий в рамках избирательного процесса должно происходить, на наш взгляд, по двум основным направлениям: де­мократизации системы подведения итогов голосо­вания и создания действенной защиты от наруше­ний избирательного законодательства и искажения результатов волеизъявления граждан.

Современная российская система подведения итогов голосо­вания достаточно противоречива. С одной стороны, при распределении одной части мандатов по мажоритарной системе, а другой - по пропорциональной, кандидаты, входящие в об­щественные объединения, получают преимуще­ство перед независимыми. У последних есть воз­можность зарегистрироваться только по одному избирательному округу (одномандатному). С другой стороны, в большинстве субъектов действует правило, согласно которому избранным считается кандидат, набравший в округе относительное боль­шинство голосов, при условии, что оно будет больше голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. На практике такая система приводит к тому, что представительный орган в значительной сво­ей части состоит из депутатов, пользующихся поддержкой меньшинства избирателей.267В связи с этим широко распространен­ный в настоящее время порядок подведения ито­гов выборов депутатов представительных орга­нов государственной власти нередко кардинально искажает реальное воле­изъявление избирателей, в связи с чем не может быть признан демократичным в полной мере.

Нарушения избирательного законодательства в ходе проведения выборов в субъектах Россий­ской Федерации связаны с низкой правовой культурой избира­телей, и несовершенством отдельных положений закона, их противоречивости, а также социально-экономическими факторами.

Указанные противоречия на данном этапе мог­ли быть разрешены законодательным путем, в ча­стности, путем законодательного установления категории грубого нарушения избирательного за­конодательства. Такими должны быть признаны факты подкупа избирателей в любых его формах; действия, направленные на фальсификацию ре­зультатов выборов; умышленное использование должно­стным лицом служебного положения в целях по­влиять на волеизъявление избирателя, и прежде всего, принуждение к голосованию за того или ино­го кандидата. Совершение таких грубых наруше­ний должно стать безусловным основанием для от­мены решения о регистрации кандидата либо при­знания выборов по Избирательному участку или избирательному округу в целом недействительны­ми.268

Следствием институционализации нового социального порядка в России является законодательное оформление Конституционного суда в целях защиты прав человека. Конституционный Суд - это особый орган, единственной или главной функцией которого является осу­ществление конституционного контроля. В России он считается судом особой категории и вхо­дит в судебную систему.

Субъектами Конституционного суда являются государственные органы, которые наде­лены правом запроса о конституционности того либо иного акта. Судьи назначаются главой государства, а требования к составу судей конституционных судов устанавливаются Конституцией РФ и предусматривают не менее 10 лет стажа работы в высших учебных заведениях или в научно-иссле­довательских учреждениях. Поэтому в их состав мо­гут быть назначены специалисты, имеющие научные степени и звания, а также учитывается большой стаж работы в адвокатуре и длительный стаж работы судьей.269

Объектами конституционного контроля могут быть обычные, конституционные законы, поправки к консти­туции, международные договоры, парламентские регламенты, нормативные акты исполнительных органов государственной власти, а также вопросы разграничения компетенции между союзом и субъектом федерации в федеративных государствах.

Специфика процедуры Конституционного суда заключается в том, что он возбуждаться по инициативе установленных законом субъектов конституционного надзора. Конституционные суды проводят свои заседания в основном по принципам гражданского процесса, где участвуют судья-докладчик, эксперты, привлекаются и оцениваются доказательст­ва. В этом случае используется предварительный конституционный контроль, предполагающий проверку конститу­ционности законов на стадии их прохождения через парламент.

Таким образом, специфика деятельности Конституционного суда, осуществляющего защиту прав и свобод человека, обусловлена его субъектом, а также процедурой и формой конституционного контроля. Субъектами Конституционного суда являются государственные органы, устанавливаемые законодательством. Процедура Конституционного суда реализуется по инициативе установленных законом субъектов конституционного надзора, а предварительная форма конституционного контроля предполагает проверку конститу­ционности законов на стадии их прохождения через парламент.

Устойчивость нового нормативного порядка обусловлена эффективностью гарантий конституционного контроля. Они определяются возможностью обращения в Конституционный суд любого человека в случае нарушения его конституционных прав после попытки их защиты в других государственных или судебных органах. Конституционный суд также предоставляет возможность обращения судьи с запросом в данный орган в случае неясности вопроса о конституционности применяе­мого в конкретном деле закона. Следующим положительным моментом деятельности конституционных судов является его высококвалифицированный состав, установленный в соответствии с законом.

Напряжение при взаимодействии Конституционного суда с исполнительной и законодательной властью, а также игнорирование его решений субъектами Федерации приводит к дисфункциональным последствиям его деятельности.

Взаимодействие конституционного суда и исполнительной власти нуждается в законодательном оформлении. С одной стороны, Президент - участник процесса законодательства, но, по кон­ституциям, он такой участник только на определенной стадии - при промульгации закона. Поэтому он не может участвовать в процессе законотворчества на стадии обсуждения в одной из палат парламента. С другой стороны, обращение главы государства к парламенту в процессе законотворчества позволяет заранее найти взаимоприемлемое решение. Однако пока подобные отношения не оформлены правовым образом их можно интерпретировать как нарушение Конституции, поскольку ею не предусмотрено вмешательство Президента в процесс законо­дательства до его завершения.

Напряжение при взаимодействии Конституционного суда и законодательной власти связано с необходимостью уточнения его характера. Если это взаимодействие носит рекомендательный характер, то суд дает указания или советы по изменению статей правового акта, принятого законодательной властью, или признает их неконституционными и констатирует правовое несоответствие, на основе которого постановляет о признании неконсти­туционности тех или иных актов в целом.

Другие дисфункциональные последствия деятельности Конституционного суда связаны с длительностью его процедуры и окончательностью решения. Российские правоведы предлагают сократить длительность процедуры за счет рассмотрения дел без устного и публичного разбирательства при условии согласия сто­рон. Эта мера вынужденная, поскольку очередь для рассмотрения дел составляет два года, к тому же доля обращений в Суд, не относящихся к конституционно­му судопроизводству, составляет 97%, а их изучение отнимает вре­мя.270

Решение конституцион­ного суда является окончательным и исключает процедуры обжалования, то есть последующее рассмот­рение вопроса каким-либо иным органом. Однако не все решения конституционного суда являлись бесспорными. Конституционный Суд РФ в 1995 г. принял решение по вопросу о военных действиях в Чечне, когда почти половина членов Суда не согласилась с решением большинства и заявила о своем особом мнении. После решения Конституционного Суда Президент России назвал свои некоторые действия, связанные с этой войной, ошибочными.

Отказавшись от решения вопроса о конституционности заградительного барьера (5%) при выборах в Государственную Думу Конституционный Суд не учел, что существовавшие нормы в конкретных российских условиях приведут к нару­шению принципа равенства избирательного права, когда половина избирателей, подавших свои голоса за спи­ски кандидатов 39 избирательных объединений из 43, оказались непредставленными в Думе.271

Таким образом, дисфункциональные последствия деятельности Конституционного суда связаны, с одной стороны, с напряжением при взаимодействии с различными ветвями власти и субъектами Федерации, а с другой - длительностью его процедуры и окончательностью решения.

Итоговые выводы здесь могут быть таковы. Институционализация нового социального порядка – это процесс наделения нормативной системы конституционной демократии юридическим статусом, осуществляемый государственной властью. В условиях нового порядка защита прав человека и гражданских свобод от их нарушения государственными властями обеспечивается законодательным закреплением ранее не существовавших институтов Конституционного Суда и демократической процедурой выборов в местные и центральные органы власти.

Правовым механизмом институционализации демократической процедуры выборов в местные и центральные органы власти являются избиратель­ные правоотношения, представляющие комплекс публичных, процессуальных и процедурных правоотношений. Нормативное содержание избирательных правоотношений составляет устойчивая правовая связь избира­тельных прав граждан и их гарантий. Эта связь обеспечивается индивидуальными и коллек­тивными, политическими и административными субъектами избирательных правоотношений в процессе демократических выборов, воспроизводящих власть народа.

К дисфункциональным последствиям избирательного процесса относится абберантное поведение должностных лиц, причиной которого является неадекватный контроль за соблюдением изби­рательных прав граждан со стороны федераль­ных органов государственной власти. Их устранение должно происходить по двум основным направлениям: де­мократизации системы подведения итогов голосо­вания и создания действенной защиты от наруше­ний избирательного законодательства и искажения результатов волеизъявления граждан.

Конституционный суд РФ, осуществляющий защиту прав и свобод человека, является важнейшим институтом нового социального порядка. Его субъектами выступают государственные органы, устанавливаемые законодательством, по инициативе которых осуществляется соответствующая процедура с целью проверки конститу­ционности законов на стадии их прохождения через парламент. Дисфункциональные последствия деятельности Конституционного суда связаны с напряжением при взаимодействии с различными ветвями власти и субъектами Федерации, а также длительностью его процедуры и окончательностью решения. Для их устранения необходимо, во-первых, устранить нарушения принципа разделения властей, во-вторых, осуществлять защиту прав человека, и, в-третьих, поддерживать баланс при разрешении спо­ров между Федерацией и ее субъектами.