5.2. Легитимация правопорядка

В социологии права процессы формирования легитимации правопорядка именуются понятием институционализации. Она означает наделение части нормативной системы общества обоснованным юридическим статусом, общеобязательным определением прав и обязанностей, а также санкций к правонарушителю. С точки зрения участников институционализации различается нисходящая и восходящая институционализация.

Нисходящая институционализация или законотворчество состоит из идеологической и законодательной деятельности. Правовая идеология обосновывает отбор ценностных предпосылок правового порядка, а законодательные учреждения государства принимают нормативные акты с учетом этих предпосылок. Нисходящая институционализация создает гражданскую правоспособность, возможность иметь права и нести обязанности.

Восходящая институционализация означает признание значимости правопорядка гражданами, на которых распространяется обязанность следовать нормативным установлениям. Ее именуют легитимацией порядка, а степень этого признания легитимным порядком. Когда в обыденном словоупотреблении говорят об «ослаблении правопорядка», «укреплении правопорядка», речь идет о том, что не для всех членов общества нормативно-правовая система значима.

Ученых юристов обычно интересует законотворческая ступень институционализации и метаюридические обоснования правовой системы. Напротив, социологи акцентируют внимание на реальном уровне соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей гражданами, органами и организациями. Легитимным правовой порядок может быть не для всех граждан.

В данном случае нас будут интересовать оба вида процессов институционализации нового порядка в России. А именно: в чем заключаются отличительные черты нового правового порядка? Какова реальная динамика легитимного правопорядка в период структурных реформ и чем она обусловлена?

Прежде, чем ответить на эти вопросы, необходимо решить проблему типологии и индикаторов легитимности порядка.

Поскольку основные черты правового порядка определяются конституцией, речь должна идти о типологии легитимности конституции. Критерием типологии будет степень легитимности порядка. Существующие в юридической и политологической литературе типологии конституций не учитывают интересующий нас критерий. Не имеет смысла различие между писаной и неписаной конституцией, так как сегодня подавляющее число государств имеют писаные конституции, по крайней мере, как символа независимой государственности.

Не соответствует нашей исследовательской задачи классификация жесткой и гибкой конституций, делающих акцент на механизме поправок к основному закону. Некоторые страны допускают конституционные поправки обычным законодательством. Однако поправочный механизм перестал быть очевидным критерием, поскольку конституции подвержены изменению неформальными методами, например, судебной интерпретацией и конституционной практикой без формального изменения конституционного текста. Соблюдение процедуры внесения, принятия или отклонения текстуальных положений, отдельных конституционных поправок или тотальной ревизии, характеризуют легальность конституционных изменений, а не культурную легитимацию нормативной системы.

Не содержат интересующего нас критерия деление на монархическую и республиканскую формы государства, на парламентскую и непарламентскую институционализацию власти, унитарное и федеративное государство. Эти классификации относятся к форме государства или правления, которые инкорпорируют конституцию.

Для данного случая имеет вторичное значение деление конституций на оригинальную и производную; первая воплощает креативный принцип ведения политического процесса, а вторая следует стандарту с возможными модификациями.

В отличие от критериев содержания, источника, процедур внесения изменений, критерий культурной легитимности ориентирует на соблюдение конституционных норм субъектами и объектами власти. В соответствии с этим критерием можно различать нормативную, номинальную и семантическую конституции.

Конституция - нормативна, если ее нормы действуют в качестве эффективного контроля субъектов власти и эффективной защиты объектов власти от произвола. Нормативная конституция обладает культурной значимостью; она уважительно воспринимается и сзаинтересованностью исполняется. В целерациональной деятельности граждане ориентируются на конституцию как нормативный стандарт оценки выбора способа действия потому, что они привержены ценностным предпосылкам конституции и убеждены в соответствии этим предпосылкам норм основного закона.

Для номинальной конституции характерно не отсутствие культурной значимости, а недостаток ее экзистенциальной реальности (что харак­терно для новых федераций или национальных государств) или, по крайней мере, отдельных положений. Они, хотя и остаются формально значимыми, не реализуются в актуальной практике. В этих случаях реальная ситуация не проводит к превращению конституционных норм в политическую реальность.

Наконец, семантическая конституция означает всего лишь внешнюю формализацию в конституционных терминах существующей политической конфигурации. В массовом сознании распространена негативная установка относительно принципов конституционализма и даже демократического конституционализма. Политический процесс прерывается в интересах тех, кто актуально присваивает власть не зависимо от средств ее применения

Необходимо отметать подвижность пограничных линий этих трех видов конституций. Со временем номинальная конституция может стать нормативной - то есть полностью действующей.

Со стороны признания социетальной общностью значимости конституции культурная легитимация означает массовую ориентацию гражданской общественности на конституцию в ситуации выборов способа действия. Поэтому эмпирическим индикатором превращения номинальной конституции в нормативную может служить рост внимания общественного мнения к теме конституции.

В этом аспекте общественное мнение должно рассматриваться не оппозиционной силой, критикой и контролем официальных структур власти, но механизмом политической системы, который регулирует процесс политической коммуникации посредством проявления внимания к обсуждению.

Можно указать несколько эмпирических индикаторов повышения вни­мания гражданской общественности к теме конституции: а) приоритет ценности конституции, угроза или ущерб которой вызывает тревогу в мас­совом сознании; б) превращение в центральную политическую тему про­ектов конституционных поправок или попыток тотальной ревизии конституции; в) внимание к поправочным процедурам, их возможным нарушениям, например, подмене принципа квалифицированного большинства принципом относительного большинства; г) внимание к фактам отклонения от консти­туции, оспариваемых в судах.

Таким образом, по степени легитимности конституция может быть нормативной, номинальной и семантической. Эмпирическим индикатором легитимности служит внимание общественного мнения к теме конституции.

Отличительные черты формирующегося правового порядка в нынешней России определяет Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году. Она означала переход от советского конституционного строя к демократическому конституционному порядку. Этот переход был подготовлен демократическим движением конца 80-начала 90-х годов и, с учетом международного опыта, получил институциональное воплощение в принятии новой Конституции.

Сущность конституционной демократии заключается в защи­те индивидуальных прав и гражданских свобод от их нарушения государственными властями. Советские конституции содержали критику индивидуальной свободы, они допускали ограничения и даже полный запрет этих свобод, если они были несовместимыми с социалистическими принципами. В частности, и некоторые со­временные западные конституции, например, Конституция ФРГ, запрещают использование гарантированных свобод, если они на­правлены против конституционной демократии. За краткий пери­од политической модернизации понимание характера политичес­ких свобод в России изменилось. Сегодня свободы в либеральном (экономические свободы), демократическом (участие в государ­ственных делах) и социальном (свобода от нищеты) смыслах яв­ляются высшей конституционной ценностью. В России стали воз­можными демократические по процедуре выборы в местные и центральные органы власти. В соответствии с Конституцией началась реформа правовой системы общества.²⁴⁸

Конституция означала переход к реформам политической системы общества. Легальные процедуры конституцион­ной демократии содержат систему сдержек и противовесов в от­ношениях между исполнительной, законодательной и судебной властями (двухпалатный парламент, право вето на законопроек­ты, принятие Думой бюджета, утверждение кандидатур высших правительственных чиновников, предлагаемых Президентом, многопартийная система. Конституционный Суд, импичмент). Эти и другие механизмы внешнего и взаимного контроля препят­ствуют образованию властной монополии. Хотя сегодня в России наблюдается тенденция к аккумуляции все большей власти у президентской администрации и местной бюрократии.²⁴⁹

Модернизация политической системы России связана с перехо­дом от формального федерализма к реальному. Стержнем советско­го федерализма было «государство-партия» с централизован­ной командно-административной системой управления. Сегодня федерализм в России с его реальными правами субъектов Феде­рации - объективная действительность, хотя многие его принци­пы, зафиксированные в Конституции, остаются на бумаге.

Модернизация политической системы России связана с отка­зом от однопартийной системы. Нынешний конституционализм основан на принципе конкурентной многопартийности, строгой формализации поведения политических партий, их взаимодейст­вия. Актуальной стала проблема легализации политического лоб­бирования и усиления контроля за финансовыми пожертвования­ми парламентским партиям.²⁵⁰

Политическая модернизация России означала отмену цензу­ры и информационных привилегий (образовательные, контакты с зарубежными странами, эксклюзивная информация, закрытые фонды библиотек), что привело к плюрализации общественного мнения. Однако информатизация общества и концентрация СМИ привели к появлению в России информационных центров власти под олигархическим контролем.

Демократический конституционализм является рамками плю­ралистического общества, где политический процесс ориентиро­ван на компромиссы между различными силами. Однако в Рос­сии между политическими партиями редко возникают коалиции. Нерешенность проблемы легализации влияния групповых инте­ресов увеличивает коррупцию бюрократии и противоправные действия групп давления. Противоречия законодательной и ис­полнительной власти редко перерастают в компромиссные реше­ния, что приводит к политическим кризисам.

Таким образом, формирование нового правового порядка в России имеет своей основой демократический конституционализм, главным принципом которого является приоритет индивидуальных прав и гражданских свобод. Свободы в либеральном, демократическом и социальном смыслах – высшая конституционная ценность. Конституция стала постепенно воплощаться в новый правовой порядок в различных сферах жизни общества.

С момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и в течение 90-х годов в российском обществе не сформировалась базового согласия с принципами нового порядка. По данным всероссийского мониторинга 1992-1997 годов Как живешь Россия?» (Аналитический центр СПИ РАН) общество было расколото в своем отношении к политической системе. Для 40-45% населения конституция оставалась номинально значимой, не реализуемой в практике реформ. Для этой части населения характерна следующая установка: «в политической системе нашего общества много недостатков, но их можно устранить путем постепенных реформ». Другая часть общества (38-42%) продолжала негативно относится к конституции и полагала, что «ее необходимо радикально изменить». В общественном мнении середины 90-х годов сложилась устойчивая установка, что государство не гарантирует соблюдение гражданских прав (84%) и особенно социальных прав (91% - личную безопасность и свободу от нищеты).²⁵¹

Гражданский конформизм поддерживается ценностной приверженностью новой конституции, о чем свидетельствуют результаты президентских выборов в России 1996-2000 годов. Прагматический компонент гражданского конформизма подменен неприятием воспринимаемого беспорядка в сфере социальных прав, что объединяет людей независимо от возраста, образования, места жительства, рода занятий и даже получаемых доходов. Это неприятие затеняет политические разногласия и различия в жизненных установках. Политическая нейтральность идеи «наведения порядка» (то есть гарантированности социальной защищенности и безопасности) исчезает, как только речь заходит о реальных конторах желаемого порядка. Солидарность по данному вопросу уступает место привычному размежеванию.²⁵²

Отсутствие прагматической составляющей гражданского конформизма приводит к тому, что представления о конституционном воплощении желаемых порядков в экономике, политике, социальной и других сферах общества фрагментарны и недостаточно конкретны.

Легитимность конституции уменьшается по мере роста недоверия гражданской общественности к действующим органам власти. По данным всероссийского мониторинга «Как живешь, Россия?» недоверия к центральным институтам власти в 1994-1997 годах повышалась: К президенту РФ на 17%, правительству РФ на 18%, Совету Федераций и Государственной Думе – соответственно на 16% и 21%. Повышение гражданского недоверия было вызвано неспособностью власти решить главную адаптационную проблему – перейти к рыночной экономике, которая обеспечивает устойчивый экономический рост. В результате произошло падение уровня жизни 92% населения.²⁵³

«Реализация основного социального аспекта реформ – открытие новых каналов социального продвижения, - полагают Л.Б.Косова и Т.Кларк, - не оправдало надежды многих людей. Устранение институтов тоталитарного государства, воспринимавшихся как помеха социальному движению, не привело к повышению статуса для большинства граждан. Реформы, в той форме, в которой они имели место, сделали возможной реализацию достижительных установок лишь для ограниченного круга граждан в немногих точках социального пространства – там, где разблокированность индивидуальной инициативы оказалась максимальной, прежде всего в крупных городах».²⁵⁴

Утрата правящей группой доверия у гражданской общественности привела к расколу элиты. В этих условиях элита не могла консолидировать гражданскую общественность для поддержки продолжения реформ. «Неразвитость гражданского общества и отсутствие зрелых и эффективных механизмов его взаимодействия с политическими институтами обусловили неспособность элит сделать факт собственной консолидации основой для консолидации всего социума».²⁵⁵ По мнению В.В. Лапкина и В.И. Пантина ярким примером бессилия политической элиты служит провал затеи сформировать новую российскую идеологию («общенациональную идею»). Неразвитость гражданского общества в России становится одним из решающих препятствий на пути создания политических и корпоративных механизмах диалога между элитой и обществом. В результате элиты малоспособны повести за собой общественность на решающих направлениях реформ.

Даже в случае неуспеха реформ устойчивость конституционного строя возможна, если созданы согласительные механизмы интересов и регулирования внутренних конфликтов, которые могут вызвать распад общественной системы. К достижениям правительства РФ 90-х годов следует отнести институционализацию коллективных трудовых споров, которые по мере обнищания населения, грозили перерасти в насильственную политическую конфронтацию.

Еще до августовского экономического кризиса 1998 года межгрупповой конфликт рабочих и администрации был поставлен под контроль связующих правил. Они определялись законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (1995 год) в соответствии с конституционным правом на забастовку (ст. 37, п. 4 Конституции РФ). В соответствии с законом решение об объявлении забастовки принимается собранием наемных работников или профсоюзной организацией. О начале забастовки администрация предупреждается заранее. Участники забастовки в период конфликта не могут быть уволены по инициативы работодателя. Забастовщики обязаны соблюдать общественный порядок и не причинять ущерб имуществу фирмы. Если требования государственного закона не соблюдаются, забастовка признается судебными органами противоправной.²⁵⁶

Институционализация межгруппового конфликта в экономике России выполняет несколько задач. Во-первых, ограничение деструктивных последствий конфликта, вызываемой насильственной борьбой. Применение насилия рабочими или администрацией запрещено государственным законом. Во-вторых, подтверждение легитимности забастовки. Легитимность означает признание действий группы, стремящейся к одобряемым целям и избирающей социально допустимые средства борьбы. В-третьих, институционализация формализует и упорядочивает борьбу, делает ее понятной и предсказуемой. В-четвертых, практика институционализации предполагает некоторую гарантию, что общественно признаваемый и ограниченный конфликт приведет к успеху. Участники конфликта могут ожидать частичного или полного достижения своих целей, а представительные органы общества могут надеяться на сохранение системы от нелегитимной борьбы.

В условиях раскола российской элиты возросло значение лоббирования в согласовании межгрупповых интересов. Слово «лобби» первоначально подразумевало лицо или группу лиц, пытающихся воздействовать на членов британского парламента. В ХХ веке лоббирование получило распространение во всех западных демократиях и в России. Оно означает политическое давление заинтересованных групп на парламентское законодательство. Заинтересованные группы способны использовать разнообразные методы влияния: дружественные связи, авторитет, убеждение, подкуп, обман и принуждение. Наиболее влиятельными методами считаются личные контакты и убеждения. В сравнении с ними коррупция и подкуп применяются в меньшей мере. В периоды кризисов государственной власти широко используются политические забастовки, слеты, митинги протеста, информационные компании, которые сопровождаются запугиванием депутатов и общественности. В демократических государствах средства принуждения, применяемые лоббистами, имеют вторичное значение. Они становятся главными в период смены общественных систем.

В России распространение неинституционализированного лоббирования стало источником роста коррупции исполнительной и законодательной власти. Законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в Российской Федерации» находится в распоряжении Государственной Думы с 1995 года. В октябре того же года он был вынесен на пленарное слушание, но не был принят из-за отсутствия необходимого кворума. Принятие закона отнесено на неопределенное время Коррумпированные властные структуры не желают легализации лоббирования. Следует отметить, что в западных странах, где законодательно приняты ограничения на лоббирования, контролируются главным образом финансовые пожертвования групп парламентским партиям, и в СМИ обсуждается их влияние. К эффективным средствам относятся легализация лоббирования на ступенях подготовки и парламентского обсуждения законопроектов. Общая тенденция такова, что лоббирование легально признается и, тем самым, уменьшаются деструктивные последствия лоббистской активности.

В тех случаях, кода реформы не предусматривают согласительного механизма, они могут иметь непредвиденные деструктивные последствия. Снижает легитимность конституционного строя России неспособность федеральной власти контролировать этнонационализм. В 90-е годы центральная власть не смогла установить конституционные отношения с многоэтнической периферией. Просчеты в области национального строительства привели к тому, что радикальные этноорганизации соединились с военизированными формированиями и центрами международного терроризма. В результате возникли затяжные конфликты в Северо-Кавказском регионе.²⁵⁷

В 90-х годах постоянно ослабевала федеральная власть России. Она становилась менее централизованной. Утрата нисходящей централизации компенсировалась усилением горизонтальной самокоординации субъектов Федерации, что позволяло частично решать текущие хозяйственные, социальные и иные проблемы. Движение в сторону скрытого распада Федерации идеологически обосновывалось этнокультурной самобытностью малых народов России. Сторонники идеи «асимметричной федерации» недооценили факт, что федерализм становится инструментом развития народов при отсутствии радикального этнонационализма. Например, сегодня невозможна федерация Северной Ирландии и Ирландии из-за религиозного этнонационализма в обеих странах. Большинство попыток создания федераций в ходе деколонизации оказались безуспешными из-за слабости вертикальной власти. Из стран прежнего британского контроля только Индия обладает устойчивым федеративным устройством. После непродолжительного периода распались федерации стран караибского бассейна, Родезии, Новой Зеландии, а также Мали, находившейся в составе Французского сообщества. Усилился сепаратизм в Малайской федерации и Нигерии, Конго и Индонезии. Частичную нефункциональность конституционализма в России можно объяснить ослаблением федерализма. Между федерализмом и конституционализмом должны существовать отношения взаимодополняемости. Федерализм эффективен только в конституционном государстве, поскольку контролирующая роль федерализма осуществима при верховенстве конституции. Конституционализм эффективен при условии функциональности федерализма как формы вертикального контроля за соблюдением прав человека, социального плюрализма, легитимного решения конфликтов ветвей власти и субъектов федераций. Настоятельная необходимость - укрепление федерального контроля конституционного порядка в нынешней России.

В итоге становление нового нормативного порядка общества задается конституцией, ее принципами, нормами и институционализированными ценностями культуры. В 90-е годы Россия стала на путь перехода к новому общественному устройству, контуры которого определила Конституция, 1993 года. Равновесное отношение либеральных, демократических и социальных принципов свободы в новом порядке только складывается и находится в постоянной опасности нарушения. В переходный период конституционный строй воплощается в нормативный порядок посредством реформ, которые становятся адаптационными проблемами общества. Незавершенность ключевых экономических и социальных реформ вызывает глубокое социально-экономическое расслоение. Каналы горизонтальной мобильности преобладают над вертикальными. В результате замедляется процесс возникновения в России среднего класса. Возросли коррупция и преступность. В обществе отсутствует ценностное согласие с принципами конституции в широких слоях гражданской общественности.

Легитимность конституции остается невысокой. Она еще не превратилась в номинальной в нормативный стандарт оценки решений гражданской общественности и политической элиты. Между элитой и общественностью не сформировались (кроме периода выборов) эффективные институты аккомодации. Первые неудачи реформ раскололи правящую власть потому, что не были предусмотрены (за исключением коллективных трудовых споров) институты согласования интересов и регулирования конфликтов, угрожающих общественной интеграции. Функцию согласования межгрупповых интересов способны выполнять демократические структуры, тогда как урегулирование межгрупповых споров нуждается в специализированных организациях.

По мере решения российским обществом адаптационных проблем можно ожидать более стабильные в экономическом и политическом отношении периоды – и, следовательно, рост гражданской лояльности к власти и конституции. Реальная проверка нового нормативного порядка России происходит в периоды кризиса и социальных трансформаций.