§ 2. Общие начала организации публичной власти

в городе Москве

В современном российском конституционном праве публичная власть понимается как родовое понятие для государственной власти и местного самоуправления. Этот термин в правовой лексикон и официальный оборот ввел Конституционный Суд РФ (например, в упоминавшемся ранее Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П по удмуртскому делу).

Основные начала организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве закреплены в статье 7 и иных статьях Устава Москвы. К ним относятся:

- принцип законности: государственная власть и местное самоуправление осуществляются на основе закона;

- принцип верховенства прав и свобод человека и гражданина: основная цель осуществления власти - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населения города Москвы;

- принцип народовластия: источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством, они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления (статья 4 Устава);

- принцип разграничения компетенции и самостоятельности в ее пределах: органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления, их должностные лица действуют на основе разграничения предметов ведения, функций и полномочий; в пределах своих полномочий органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения и несут за них ответственность;

- принцип самостоятельности (обособленности) местного самоуправления: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы;

- принцип экономической самостоятельности публичной власти: органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления обеспечиваются необходимыми для осуществления их полномочий материальными и финансовыми ресурсами;

- принцип единства городского хозяйства: осуществление местного самоуправления не должно нарушать единство городского хозяйства и целостность развития города Москвы;

- принцип гласности: граждане вправе ознакомиться с правовым актом органа государственной власти города Москвы или органа местного самоуправления, а указанные органы обязаны обеспечить каждому такую возможность, жители города Москвы вправе присутствовать на открытых заседаниях Московской городской Думы и представительных органов местного самоуправления в установленном порядке (статья 66 Устава).

Применительно к организации государственной власти в городе в силу статьи 10 Конституции РФ действует также принцип разделения властей: государственная власть в Москве осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Общеправовое значение, в том числе для организации публичной власти, имеют и иные принципы, входящие в основы конституционного строя Российской Федерации:

- государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

- распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Специфическим принципом организации публичной власти, применимым только в отношении городов федерального значения, является принцип единства городского хозяйства. Его появление связано с тем, что именно и только данные территории являются одновременно субъектами Федерации и городами. Как субъекты Федерации они являются базой для организации региональной государственной власти, как городские поселения - территорией, в пределах которой должно осуществляться местное самоуправление. При этом, будучи городом, Москва представляет собой внутренне единый, целостный хозяйственный и социальный организм: единую транспортную инфраструктуру, единую дорожную сеть, единое образовательное пространство и т.д. Поэтому общепринятая модель организации государственной власти и местного самоуправления, в т.ч. разграничение компетенции и система взаимоотношений между ними, не применима к Москве и вообще городам федерального значения в полном объеме.

Становление современной публичной власти в Москве началось в начале 90-х годов, после распада Советского Союза и в связи с последовавшей двумя годами позже "конституционной реформой" - заменой системы советов народных депутатов новой системой государственного и муниципального управления.

Сначала... был учрежден пост мэра Москвы.

Далее, Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. N 1594 был распущен Московский городской Совет народных депутатов, а Указом Президента РФ от 24 октября 1993 г. N 1738 утверждены Положения о системе органов государственной власти в Москве и о выборах в Мосгордуму. Согласно Указу N 1738 в Москве устанавливается следующая система органов государственной власти: Мосгордума, мэр Москвы, мэрия Москвы - мосгорадминистрация, правительство Москвы - коллегиальный орган, возглавляемый мэром. 12 декабря 1993 г. прошли первые выборы в Мосгордуму, которая была сформирована в количестве 35 депутатов сроком на 2 года.

Указом Президента РФ от 10 декабря 1993 г. N 2125 "Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве" утверждено Временное положение об административно-территориальном делении города, согласно которому районы являлись муниципальными образованиями и в них создавались муниципальные собрания и главы муниципалитетов, а в административных округах действовали префектуры.

28 июня 1995 г. был принят Устав города Москвы, сохранивший практически в неизменном виде сформированную к тому времени систему публичной власти за тем исключением, что Правительство Москвы было включено в мэрию как коллегиальный орган. Чуть позже, поправками 2001 г. мэрия как отдельный орган государственной власти была упразднена и общегородскими органами государственной власти стали Мосгордума, мэр и правительство Москвы.

Особенностью этого этапа становления публичной власти в городе Москве являлось сохранение единства государственной власти и местного самоуправления. Несмотря на то что принятая в 1993 г. Конституция РФ в статье 12 провозгласила в качестве общего принципа, одной из основ конституционного строя невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, вплоть до 2001 г. в Москве местное самоуправления ни организационно, ни функционально, ни территориально, ни тем более финансово-экономически не было отделено от государственной власти: городские органы власти, от мэра до районных управ, имели двойной статус, являлись одновременно органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Такое положение дел было признано несоответствующим федеральному законодательству решением Московского городского суда от 26 декабря 2000 г., подтвержденным Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. Суды пришли к выводу, что осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным и не может рассматриваться иначе как лишение жителей г. Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления; осуществление полномочий местного самоуправления в г. Москве мэром г. Москвы и Московской городской Думой, равно как и придание им статуса городских органов местного самоуправления, не может быть признано соответствующим федеральному законодательству. Проанализировав статус и функции представительных и исполнительных органов власти районов г. Москвы, суды пришли к выводу, что эти органы осуществляют функции органов местного самоуправления, определенные в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в связи с этим до приведения законодательства г. Москвы о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством по этому предмету ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть признаны органами местного самоуправления г. Москвы.

В связи с этими судебными решениями в 2002 - 2003 гг. в Москве была осуществлена реформа местного самоуправления, в результате которой созданы муниципальные образования в районах города, сформированы самостоятельные органы местного самоуправления (муниципальные собрания и муниципалитеты) и местные бюджеты, определены вопросы местного значения как собственная сфера компетенции местного самоуправления. В результате этого сформировалась система, при которой региональная государственная власть существует на 3 территориальных уровнях: общегородском (мэр, Мосгордума, правительство Москвы и иные органы), окружном (префектуры) и районном (управы), а на нижнем - районном - уровне, кроме того, действует также местное самоуправление в лице перечисленных выше органов.

При этом местное самоуправление в Москве имеет существенные особенности по сравнению с общефедеральным порядком организации муниципальной власти. Правовую основу установления таких особенностей образует статья 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой органы государственной власти городов федерального значения вправе определять территории внутригородских муниципальных образований, устанавливать вопросы местного значения, определять источники доходов местных бюджетов и состав муниципальной собственности в изъятие из общефедеральных правил. В результате этого в Москве существенно ограничена сфера самостоятельной властной компетенции местного самоуправления, сокращены собственные доходные источники местных бюджетов, практически отсутствует муниципальная собственность. В связи с этим неоднократно предпринимались попытки оспорить указанные положения федерального законодательства в Конституционном Суде РФ, который в целом подтвердил конституционность исключений в части организации публичной власти и местного самоуправления в первую очередь, установленных для городов федерального значения. При этом суд указал, что при регулировании местного самоуправления в региональном законодательстве Москвы и Санкт-Петербурга не должно допускаться ограничений прав граждан на осуществление местного самоуправления, не вытекающих из федерального законодательства.

Достаточно важной вехой в развитии публичной власти в городе стала отмена выборов вице-мэра Москвы. Это произошло в результате удовлетворения в 2003 году Московским городским судом иска Генеральной прокуратуры РФ о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению соответствующих положений Устава города.

Вскоре, но уже в связи с изменениями федерального законодательства, последовала замена выборов мэра Москвы на процедуру наделения его полномочиями Мосгордумой по представлению Президента РФ (Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ).

Итак, сложившаяся к настоящему моменту в Москве система организации публичной власти заключается в следующем.

Прежде всего, в силу принципа народовластия, публичная власть в Москве осуществляется на основе сочетания форм непосредственной и представительной демократии.

Формы непосредственной демократии включают различные способы прямого волеизъявления населения Москвы: референдумы, выборы, отзыв выборных лиц, гражданскую законодательную инициативу и правотворческую инициативу граждан, консультативные опросы в районах города, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления и т.д.

Формы представительной демократии образуют органы государственной власти и местного самоуправления в Москве, в первую очередь образуемые путем прямого представительства населения (выборные), а также иные образуемые выборными органами органы власти.

В Москве действуют не только региональные, но и федеральные органы государственной власти. При этом в связи со статусом Москвы как столицы РФ, в отличие от других субъектов Федерации, здесь функционируют не только территориальные подразделения федеральных органов государственной власти (Региональный центр МЧС, главное управление МЧС по Москве; Главное управление Минюста в Центральном федеральном округе и отдел Главного управления по Москве; Управление Росздравнадзора по Москве; Управление Роспотребнадзора по Москве; территориальный орган Росстата в Москве (Мосгорстат); управление ФНС по Москве; ГУВД Москвы; Управление Федерального казначейства по Москве; Московский городской суд, Арбитражный суд города Москвы и т.д.), но и центральные аппараты таких органов и высшие общероссийские органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, центральные аппараты иных федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств), Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Генеральная прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия и т.д.). Единственным из высших органов государственной власти страны, местом постоянного расположения которого служит не Москва, является Конституционный Суд РФ: Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2007 г. N 2-ФКЗ место пребывания Конституционного Суда РФ было перенесено из Москвы в Санкт-Петербург.

Систему собственных, региональных органов государственной власти Москвы как субъекта РФ образуют:

I. Органы государственной власти города:

1) Мосгордума - высший и единственный законодательный орган;

2) мэр Москвы - высшее должностное лицо и глава исполнительной власти;

3) правительство Москвы - высший исполнительный орган;

4) иные исполнительные органы госвласти Москвы - отраслевые (департаменты, комитеты), функциональные (главные управления, управления, инспекции) и территориальные (префектуры, управы);

5) Уставный суд Москвы - орган конституционного контроля;

6) мировые судьи - судебные органы общей юрисдикции субъекта РФ.

II. Иные государственные органы:

1) Контрольно-счетная палата;

2) Уполномоченный по правам человека;

3) Московская городская избирательная комиссия;

4) иные государственные органы.

Систему органов местного самоуправления в Москве составляют:

1) муниципальное собрание - представительный орган местного самоуправления;

2) руководитель муниципального образования - глава муниципального образования;

3) муниципалитет - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования;

4) ревизионная комиссия - орган финансового контроля;

5) другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.