Тема 2. Территориальное устройство и система организации публичной власти в городе москве

§ 1. Территориальное деление города Москвы

Правовую основу территориального деления города Москвы образуют:

- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 5);

- Закон РФ "О статусе столицы Российской Федерации" (статья 13);

- Устав Москвы (глава 3 "Территориальное деление");

- Закон Москвы "О территориальном делении города Москвы";

- Закон Москвы "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы";

- Закон Москвы "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве".

Конституция РФ не использует понятий "территориальное устройство (деление)", "административно-территориальное устройство (деление)", не определяет правила деления территорий субъектов РФ на части. Некоторую ясность в этот вопрос внес Конституционный Суд РФ Постановлением от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", указав следующее: территориальное устройство как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса субъекта РФ; из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов РФ - их территориальное устройство, поэтому вопрос о своем территориальном устройстве субъект РФ вправе решить самостоятельно, причем по своей природе он имеет конституционное значение. Из этого следует, что территориальное устройство субъекта РФ находится в ведении субъекта РФ.

Статья 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения устанавливаются законом субъекта РФ.

Вопрос о содержании и соотношении понятий "территориальное устройство" и "административно-территориальное устройство" не имеет однозначного и четко установленного решения, и здесь возможны 3 основных варианта:

1) административно-территориальное устройство (деление) = территориальное устройство (деление) и понимается как деление территории субъекта РФ на части в целях организации публичной власти в целом (и государственной власти, и местного самоуправления);

2) территориальное устройство (деление) > административно-территориальное устройство (деление), где территориальное устройство - деление территории субъекта РФ на части в целях организации публичной власти в целом, а административно-территориальное устройство - деление территории субъекта РФ на части в целях организации государственного управления; в этом случае территориальное устройство наряду с административно-территориальным устройством включает также муниципально-территориальное устройство (деление территории на части в целях организации местного самоуправления) и является обобщающим понятием для обоих видов устройства;

3) административно-территориальное устройство (деление) = территориальное устройство (деление) и понимается как деление территории субъекта РФ на части в целях организации государственного управления; в этом случае муниципально-территориальное устройство стоит особняком.

Неопределенность в этом вопросе имеет историческую подоплеку. В советское время не выделялось местное самоуправление как отдельная форма публичной власти наряду с государственной, и административно-территориальное устройство представляло собой деление территории страны на части (административно-территориальные единицы) в целях организации единого государственного управления, причем в каждой административно-территориальной единице создавались соответствующие органы управления (советы народных депутатов, их исполкомы), входившие в единую систему советов во главе с Верховным Советом РСФСР. После прекращения системы советов, утверждения новых принципов российского федерализма и местного самоуправления административно-территориальное устройство страны утратило свое прежнее универсальное значение, а те территориальные единицы, которые по традиции рассматривались как административно-территориальные (прежде всего населенные пункты, их части), утратили свое прежнее значение территорий, в которых создаются органы власти. Федеральные органы государственной власти имеют свою систему территориальных подразделений, которую они и определяют самостоятельно, причем для различных органов признается эффективным создание различных территориальных единиц, не совпадающих между собой: для арбитражных судов создаются судебные округа, для судов общей юрисдикции - судебные районы, для мировых судей - судебные участки, в рамках системы органов исполнительной власти также нет единой территориальной структуры. Органы местного самоуправления действуют в рамках муниципальных образований, виды (муниципальный район, городское или сельское поселение в составе муниципального района, городской округ) и правила создания которых определены на федеральном уровне, поэтому нельзя сказать, что муниципально-территориальное устройство находится в ведении субъекта РФ. В этих условиях в ведении субъекта РФ находится лишь деление своей территории на части в целях организации государственной власти субъекта РФ (создания территориальных подразделений региональных государственных органов). Однако далеко не все субъекты РФ создают органы общей компетенции в территориальных единицах (например, Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Саха (Якутия) - всего около 30% субъектов РФ). А территориальные подразделения органов специальной компетенции для удобства населения создаются, как правило, в границах муниципальных образований и не требуют создания какой-то особой системы административно-территориальных единиц, к тому же для разных органов, исходя из их компетенции, оптимальная сфера юрисдикции может быть разной, что также подрывает унификацию административно-территориального деления субъекта РФ.

Фактически прежние административно-территориальные единицы (населенные пункты, районы, волости) приобрели значение географических объектов (что и нашло отражение в Федеральном законе "О наименованиях географических объектов"), на базе которых могут создаваться различные функционально обусловленные системы административно-территориального деления.

Согласно статье 13 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" территория города Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории административного управления; правовое положение указанных административно-территориальных единиц и территорий регулируется Уставом города Москвы. Таким образом, по существу, никаких особенностей, специфических требований к территориальному устройству Москвы как столицы Закон не предъявляет, а оставляет решение этого вопроса на усмотрение городских властей.

Как видно из анализа нормативного материала, в московском законодательстве воплощен третий из названных выше вариантов: территориальное устройство (деление) равнозначно административно-территориальному устройству (делению) и понимается как деление территории субъекта РФ на части в целях организации государственного управления. В статье 1 Закона Москвы "О территориальном делении города Москвы" территориальное деление Москвы определяется как взаимосвязанная система территориальных единиц, создаваемая в пределах границ города. Территориальными единицами города Москвы являются районы и административные округа. Районы и административные округа, как административно-территориальные единицы, являются базой для размещения территориальных органов государственной власти города - соответственно управ и префектур.

Муниципально-территориальное устройство подразумевает деление территории Москвы на внутригородские муниципальные образования, которые создаются на территории районов города Москвы. Территории внутригородских муниципальных образований и районов могут не совпадать - на территории одного района может быть несколько муниципальных образований или наоборот (что и имело место до 1 января 2010 года - в Зеленограде существовало 3 района и 5 внутригородских муниципальных образований). В муниципальных образованиях создаются и действуют органы местного самоуправления. В настоящее время территории районов и муниципальных образований совпадают и районы, таким образом, де факто действуют в двух ипостасях: в качестве административно-территориальных единиц и в качестве муниципальных образований.

Не относятся к территориальным единицам части территории, не служащие целям организации городского управления, а выделяемые в целях благоустройства территории и градостроительства (объекты благоустройства, транспортные объекты, жилые территории, рекреационные зоны и т.п., фигурирующие в качестве объектов градостроительного планирования, зонирования, застройки):

- улицы;

- площади;

- скверы;

- бульвары;

- парки и т.п.;

- микрорайоны;

- кварталы.

Районы - территориальные единицы Москвы, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий (статья 3 Закона Москвы "О территориальном делении города Москвы").

Образование и упразднение районов, установление и изменение их границ, присвоение им наименований осуществляет Московская городская Дума по представлению мэра Москвы.

В настоящее время в Москве 125 районов, их наименования, территории и границы определены непосредственно в Законе Москвы "О территориальном делении города Москвы".

Административные округа - территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями (статья 5 Закона Москвы "О территориальном делении города Москвы"). Образование и упразднение административных округов, установление и изменение их границ, присвоение им наименований осуществляются мэром Москвы.

В административные округа входят районы города.

Границы административных округов не могут пересекать границ районов.

В настоящее время в Москве 10 административных округов, включая Зеленоградский административный округ.

Описание территорий (путем перечисления входящих в состав каждого округа районов) и наименования административных округов установлены распоряжением мэра Москвы от 24 ноября 2005 г. N 384-РМ "Об установлении границ административных округов города Москвы", а также воспроизведены в Законе "О территориальном делении города Москвы" (статья 4).

Внутригородское муниципальное образование в городе Москве - часть территории города Москвы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Образование муниципальных образований, установление границ их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.

Установление и изменение границ муниципальных образований, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований осуществляются законами города Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города Москвы в соответствии с Уставом города Москвы и с учетом мнения населения соответствующей территории. Мнение населения выясняется путем проведения консультативного опроса жителей, результаты которого носят рекомендательный характер.

В настоящее время в Москве 125 муниципальных образований. Их границы и наименования установлены Законом города Москвы "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы".

Ранее в Москве также существовали территории с особым статусом (ТЕОС), которые представляли собой единицы территориального устройства города Москвы, имеющие собственное наименование, особый правовой статус, особый режим хозяйственной деятельности, органы управления. Правовой статус и порядок создания (реорганизации, упразднения) ТЕОС определялись Уставом Москвы (статья 18) и Законом города Москвы "О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве".

К ТЕОС относились историко-культурные, лесопарковые, промышленные зоны, а также территории, используемые для обеспечения городского хозяйства, транспортных коммуникаций, энерго- и водоснабжения города, территории ярмарок, выставок и другие. Таких территорий было 7:

- ТЕОС "Московский международный деловой центр "Москва-Сити" (ЦАО и ЗАО);

- ТЕОС "Особая экономическая зона "Зеленоград" (СЗАО);

- ТЕОС "Водный стадион" (САО);

- ТЕОС "Юго-Западный научно-производственный центр" (ЮЗАО);

- ТЕОС "Кузьминки-Люблино" (ЮВАО);

- ТЕОС "Шереметевский" (СВАО);

- ТЕОС "Китай-город" (ЦАО).

ТЕОС создавались внутри районов или вне районов и имели свои органы управления:

- администрацию - орган исполнительной власти, формируемый мэром;

- управляющую компанию - юридическое лицо-подрядчик, избиравшееся по конкурсу, проводимому администрацией;

- наблюдательный совет - коллегиальный орган общественного контроля.

Полномочия органов власти соответствующих районов и округов могли ограничиваться в связи с созданием ТЕОС.

Однако решением Московского городского суда от 28 мая 2002 года ряд положений Закона города Москвы "О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве" был признан не соответствующим федеральному законодательству. Это послужило поводом к последующей ликвидации ТЕОС как вида территориальных единиц в городе Москве в 2002 - 2004 годах. ТЕОС были включены в состав районов и административных округов, полностью подчинены им, лишены какой-либо управленческой самостоятельности.

В Москве существует также особая экономическая зона. В соответствии с Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Различаются промышленно-производственные, технико-внедренческие, портовые, туристско-рекреационные особые экономические зоны. Особые экономические зоны создаются сроком на 20 лет без права продления. Особые экономические зоны создаются решением Правительства РФ на основе совместной инициативы высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и местной администрации.

Создание особой экономической зоны сопровождается установлением существенных особенности государственного управления и местного самоуправления на ее территории. Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и местная администрация заключают соглашение, в котором, в частности, устанавливаются:

- объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета;

- план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории;

- комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования;

- размеры принадлежащих Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию долей в праве общей долевой собственности на объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны;

- порядок эксплуатации и содержания, в том числе осуществления капитального ремонта, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, находящихся в общей долевой собственности;

- порядок владения, пользования и распоряжения объектами инфраструктуры, находящимися в общей долевой собственности, после прекращения существования особой экономической зоны;

- обязательства органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам особой экономической зоны;

- порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны;

- обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования;

- обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования.

На основе указанного соглашения федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, принимает на себя ряд полномочий органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления по непосредственному управлению на территории особой экономической зоны, а именно:

- выполнение функций заказчика по подготовке документации по планировке территории особой экономической зоны и созданию инженерной, социальной и иной инфраструктур за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета;

- управление и распоряжение объектами недвижимости, расположенными на территории особой экономической зоны и находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности, в порядке, установленном соглашением о создании особой экономической зоны;

- обеспечение проведения экспертизы проектной документации;

- выдача разрешений на строительство, а также получение технических условий присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и передачу их гражданам и юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию;

- контроль деятельности в особой экономической зоне.

Кроме того, в особой экономической зоне создается дополнительный орган управления - наблюдательный совет.

Особая экономическая зона в Москве создана Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. N 779 на территории города Зеленоград - зона технико-внедренческого типа "Зеленоград".

18 января 2006 г. было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Москвы о создании на территории города Москвы особой экономической зоны.