Тема 7. Экономическая основа публичной власти в городе москве

§ 1. Государственная и муниципальная собственность

Правовую основу отношений публичной собственности в городе Москве образуют: Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "О некоммерческих организациях", "О приватизации государственного и муниципального имущества", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (гл. 4.2), Устав Москвы (гл. 4), Законы Москвы "О приватизации государственной и муниципальной собственности", "О государственном имуществе города Москвы" и др.

Состав государственной и муниципальной собственности. Применительно к публичной собственности действует принцип целевого назначения имущества: в собственности публично-правовых образований, в том числе субъектов РФ и муниципальных образований, может находиться лишь имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них законом полномочий.

В соответствии с этим в государственной собственности города может находиться имущество:

1) необходимое для осуществления органами государственной власти города Москвы полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

2) необходимое для обеспечения реализации функций столицы Российской Федерации;

3) необходимое для осуществления органами государственной власти города Москвы полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4) необходимое для осуществления органами государственной власти города Москвы отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных органам государственной власти города Москвы;

5) необходимое для осуществления органами государственной власти города Москвы полномочий, предоставленных им федеральными законами;

6) необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти города Москвы, государственных органов города Москвы, лиц, замещающих государственные должности города Москвы, государственных гражданских служащих города Москвы, работников государственных унитарных и казенных предприятий города Москвы и работников государственных бюджетных и автономных учреждений города Москвы в соответствии с федеральным законодательством, законами города Москвы и иными правовыми актами города Москвы.

Особенностью Москвы как города федерального значения в имущественной сфере является то, что в государственной собственности города может находиться также имущество, которое в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 50) может находиться в собственности муниципальных образований, но не отнесено законами города Москвы к имуществу внутригородских муниципальных образований в городе Москве. Это связано с тем, что согласно ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется не данным Федеральным законом (как для всех остальных субъектов РФ), а законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Так, в силу ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" в собственность городов федерального значения поступают земельные участки, относящиеся в силу установленных законом критериев как к государственной собственности субъектов РФ, так и к муниципальной собственности. Данные субъекты вправе, но не обязаны передать те или иные участки в муниципальную собственность.

Соответственно, в муниципальной собственности внутригородских муниципальных образований в городе Москве может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных законом Москвы вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами муниципального собрания.

Государственная собственность города Москвы, муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности субъекту РФ городу федерального значения Москве или муниципальным образованиям соответственно (ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ).

Имущество, находящееся в публичной собственности, подразделяется на:

- имущество, закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями;

- имущество, не закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями, - государственная и муниципальная казна соответственно.

К способам формирования публичной собственности в городе Москве относятся различные гражданско-правовые способы возникновения права собственности:

1) первичные - создание вещи; приобретение прав на продукцию, плоды и доходы; возникновение права собственности в силу приобретательной давности; приобретение прав на бесхозяйные вещи;

2) вторичные:

а) сделки (купля-продажа, поставка, подряд и т.д.), в т.ч. государственный и муниципальный заказ;

б) административные акты - разграничение государственной собственности; изъятие для государственных или муниципальных нужд.

До настоящего времени не завершен процесс разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную и является одним из важнейших источников формирования публичной собственности. Разграничение имущества осуществляется путем безвозмездной передачи объектов от одного публично-правового образования в собственность того публично-правового образования, которому оно необходимо для осуществления возложенных на него полномочий. Так, федеральная собственность в пользу Москвы перераспределяется на основании предложений органов государственной власти Москвы и по решению федеральных органов государственной власти, осуществляющих функции по управлению имуществом в отношении соответствующих объектов или соответствующих объектов.

Полностью изъяты из процесса разграничения недра - они могут находиться только в собственности РФ. Особые правила и процедуры предусмотрены законодательством для разграничения таких видов имущества, как природные ресурсы (земельные участки, водные объекты, леса, животный мир), а также объекты исторического и культурного наследия.

Так, разграничение земель осуществляется путем регистрации прав на земельные участки, относящиеся по критериям, установленным федеральным законодательством, к собственности соответствующего публично-правового образования (без принятия специальных решений какими-либо органами власти). По таким критериям к собственности Москвы относятся: а) земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Москвы и внутригородских муниципальных образований; б) земельные участки, предоставленные органам государственной власти и органам местного самоуправления Москвы, а также предприятиям, учреждениям, созданным такими органами; в) иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Водные объекты по общему правилу находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. Таким образом, в собственности Москвы могут находиться лишь пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности городу Москве или внутригородским муниципальным образованиям.

Разграничение объектов культурного наследия осуществляется следующим образом. Правительство Российской Федерации утверждает перечни объектов культурного наследия, которые необходимы для обеспечения осуществления субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий, а также в отношении которых должно быть оформлено право собственности Российской Федерации. Указанные перечни объектов культурного наследия федерального значения формируются по предложениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры и историко-культурного наследия. Право собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на объекты, включенные в утвержденные Правительством Российской Федерации перечни объектов, необходимых для обеспечения осуществления субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий, считается возникшим со дня государственной регистрации указанного права собственности в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В случае если право собственности на объект культурного наследия было зарегистрировано субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием до 1 января 2007 года, то:

- если объект включен в перечень объектов, на которые в соответствии с решением Правительства Российской Федерации право собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования сохраняется, перерегистрация указанного права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним не требуется;

- если объект включен в перечень объектов, на которые в соответствии с решением Правительства Российской Федерации должно быть оформлено право собственности Российской Федерации, указанное право оформляется после отказа соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования от права собственности на данный объект. Данный отказ может быть оформлен в трехмесячный срок со дня вступления в силу решения Правительства Российской Федерации.

В случае если субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в указанный срок не оформлен отказ от права собственности на объект культурного наследия, Российская Федерация вправе требовать государственной регистрации права собственности Российской Федерации на данный объект в судебном порядке.

Указанные перечни объектов культурного наследия, относящихся к собственности Москвы и федеральной собственности, по Москве пока не приняты.

Лесной фонд находится в федеральной собственности, города Москва и внутригородские муниципальные образования могут иметь в собственности лишь леса, расположенные на землях иных категорий (населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, запаса и т.д.).

Что касается формирования муниципальной собственности в городе Москве, то в силу указанных выше особенностей Москвы как города федерального значения этот процесс идет весьма медленно. В собственность внутригородских муниципальных образований передается в основном движимое имущество. Так, распоряжением правительства Москвы от 16 января 2007 г. N 18-РП "О передаче имущества города Москвы внутригородским муниципальным образованиям в городе Москве" были утверждены пообъектные перечни передаваемого муниципальным образованиям имущества, например: компьютер, телевизор, видеомагнитофон, кондиционер, принтер, сейф, спортивный тренажер, диспенсер для мыла, огнетушитель, пылесос, часы настенные, диван, батут и т.д. Здания и помещения для размещения органов местного самоуправления, муниципальных организаций предоставляются, как правило, в пользование.

Управление государственной и муниципальной собственностью в Москве.

Полномочия собственника от имени Москвы осуществляют органы государственной власти Москвы:

1) правительство Москвы - например, принятие решений о создании государственных предприятий и учреждений, о передаче им имущества; выдача разрешений на строительство и предоставление земельных участков в связи с этим и др.

2) Департамент имущества Москвы, который является специализированным органом исполнительной власти по управлению имуществом Москвы, в частности:

- осуществляет в установленном порядке принятие имущества из собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и других собственников в собственность города Москвы, а также передачу имущества города Москвы другим собственникам;

- осуществляет ведение Реестра объектов недвижимости, относящихся к собственности города Москвы, и оформляет их регистрацию;

- оформляет закрепление городского имущества Москвы в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на передачу его в аренду или залог либо распоряжение этим имуществом иным способом;

- осуществляет передачу в лизинг имущества, являющегося собственностью города Москвы, и контроль за поступлением денежных средств от его использования;

- выступает арендодателем имущества города Москвы;

- готовит и представляет совместно с заинтересованными органами исполнительной власти города Москвы в правительство Москвы предложения о создании, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий города Москвы;

- является держателем акций (долей) по поручению правительства Москвы в хозяйственных обществах, закрепленных в собственности города Москвы;

- формирует по согласованию с отраслевыми органами исполнительной власти города Москвы институт представителей города Москвы в органы управления хозяйственных обществ, акции (доли) которых закреплены в собственности города Москвы;

- координирует работу по продаже объектов нежилого фонда города Москвы, организует и принимает решения о продаже нежилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, в соответствии с действующим законодательством;

- издает в пределах своей компетенции распорядительные документы по вопросам приватизации, управления и распоряжения имуществом города Москвы;

- осуществляет полномочия собственника имущества государственных унитарных предприятий, казенных предприятий и государственных учреждений города Москвы - выполняет функции их учредителя, наделяет имуществом, утверждает уставы;

- выполняет функцию главного распорядителя и получателя бюджетных средств города Москвы, направляемых на страхование нежилого фонда, находящегося в собственности города Москвы;

- выступает государственным заказчиком и учредителем доверительного управления и в установленном порядке организует доверительное управление имуществом, находящимся в собственности города Москвы;

3) Департамент жилищной политики и жилищного фонда - в отношении жилищного фонда;

4) Комитет города Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов (Тендерный комитет) - орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков города Москвы;

5) иные органы исполнительной власти - в основном в форме участия при принятии решений вышеназванными органами;

6) префектуры - как правило, исполняют решения по управлению имуществом, принятые вышеназванными органами: например, на основании разрешений на строительство предоставляют земельные участки в административном округе, передают земельные участки собственникам объектов на них, гражданам, владеющим земельными участками на праве бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения, и т.д.;

7) управы - в основном согласовывают принимаемые вышестоящими органами решения, вносят предложения и т.д.

Управление муниципальным имуществом осуществляется органами местного самоуправления, определенными уставом и иными муниципальными правовыми актами. Как правило, непосредственное управление имуществом осуществляют муниципалитеты самостоятельно либо по согласованию с муниципальными собраниями.

Согласно статье 21 Устава Москвы не подлежат отчуждению:

1) земли общего пользования: земли транспортных магистралей, улицы, площади, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы в соответствии с перечнем, установленным законом города Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению мэра Москвы;

2) земли особо охраняемых природных территорий;

3) памятники истории и культуры, иные объекты историко-культурного назначения в соответствии с перечнем, установленным законом города Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению мэра Москвы;

4) объекты оздоровительного назначения в соответствии с перечнем, устанавливаемым законом города Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению мэра Москвы;

5) объекты, подаренные городу Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства.