Информатика заочники 2015 / ПЗ Word-2 Иинформатика заочники 2015 / Материал главы 3
.docx3. Предложения по совершенствованию методического обеспечения оценки эффективности деятельности таможенных органов (на примере центральной базовой таможни)
3.1. Выбор оцениваемых результатов и затрат деятельности таможни
Важнейшей проблемой при оценке эффективности деятельности таможни является корректное определение результата ее деятельности, который формируются в процессе выполнения возложенных на нее функций. Основные функции таможни определены статьей 403 Таможенного кодекса Российской Федерации (11 функций), а также Общим положением о таможне (77 функций).
Ввиду значительного количества функций таможни разными авторами осуществлена их группировка по основным направлениям деятельности. В большинстве подходов приводятся три основные функции: фискальная, правоохранительная, содействия внешней торговле (создание условий для функционирования предпринимательских структур). По мнению автора, правоохранительную функцию возможно объединить с контрольной, отдельно выделяемой в некоторых подходах. Целью контрольной функции, также как и правоохранительной, является защита национальной экономики путем противодействия недостоверному декларированию товаров, контрабанде и иным нарушениям таможенного законодательства, но не в ходе осуществления оперативно-розыскных мероприятий, а результате применения различных форм таможенного контроля.
В ходе проведенного анализа существующих подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов, в частности применяемой в практике работы таможенных органов системы контрольных показателей эффективности деятельности (КПЭД), установлено, что удельный вес результатов, непосредственно направленных на создание условий для функционирования предпринимательства, в общем оцениваемом результате деятельности таможенных органов незначителен – примерно 20 %. Для сравнения: доля правоохранительной (контрольной) составляющей – около 50 %, доля фискальной составляющей – около 25 %. Еще порядка 5 % приходится на результаты, обеспечивающие собственную деятельность таможенных органов (главным образом, материальное и информационно-техническое обеспечение). Данное соотношение составляющих результата деятельности таможни в действующих подходах к оценке эффективности в целом сохраняется на протяжении последних лет. Следует отметить, что оценка результата правоохранительного (контрольного) направления деятельности примерно на 50 % сводится к оценке суммы штрафных санкций и других платежей, уплаченных (либо подлежащих уплате) по результатам выявления правонарушений, т.е., по сути, к оценке фискального направления деятельности или, другими словами, к оценке результата, не связанного с предпринимательской деятельностью и предоставлением обществу таможенных услуг.
Указанная структура оцениваемого результата деятельности таможни, предполагающая значительный удельный вес результатов, обеспечивающих ведомственные интересы таможенных органов, не в полной мере отражает роль таможни в обеспечении предпринимательской деятельности. Как следствие, оценка и управление деятельностью таможни по результатам, слабо связанным с результатом предпринимательской деятельности, сдерживает развитие предпринимательства.
В связи с этим с целью создания условий для повышения эффективности функционирования предпринимательских структур существует необходимость в уточнении структуры оцениваемого результата деятельности таможни как подсистемы инфраструктурного обеспечения предпринимательства.
Для определения наиболее существенных результатов, формирующих общий результат деятельности таможни и учет которых необходим при оценке эффективности ее деятельности, функции таможни классифицированы автором по направленности воздействия:
1) основные – связаны с осуществлением ВЭД и направлены на удовлетворение потребностей общества, в т.ч. предпринимательства, в таможенных услугах;
2) обеспечивающие – обеспечивают собственную деятельность и развитие.
Непосредственный результат деятельности таможни достигается в ходе выполнения основных функций, которые, в свою очередь, классифицированы:
По объекту приложения:
1) производство таможенного оформления товаров;
2) проведение таможенного контроля;
3) начисление и взимание таможенных платежей;
4) контроль за правильностью исчисления и взимания таможенных платежей;
5) обеспечение соблюдения подчиненными должностными лицами законодательства при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля;
6) предотвращение случаев недостоверного декларирования товаров, контрабанды и иных нарушений таможенного законодательства;
7) контроль за деятельностью участников ВЭД и лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела (склады временного хранения, таможенные брокеры и др.).
По обеспечению интересов сторон:
1) обеспечивают интересы предпринимательства (производство таможенного оформления, соблюдение должностными лицами таможни законодательства и т.п.);
2) обеспечивают интересы государства (осуществление таможенного контроля, начисление и взимание таможенных платежей, борьба с недостоверным декларированием, контрабандой и иными нарушениями таможенного законодательства и т.п.).
При этом таможни, осуществляя функции, обеспечивающие интересы государства, одновременно оказывают косвенное благоприятное воздействие на предпринимательскую деятельность, противодействуя теневому (незаконному) предпринимательству и обеспечивая равные условия для осуществления легальной предпринимательской деятельности.
Таким образом, основные функции таможни сводятся к предоставлению услуг, которые по степени воздействия на предпринимательскую деятельность классифицированы на:
1) прямые услуги (определяют скорость и качество таможенного оформления перемещаемых через таможенную границу товаров);
2) косвенные услуги (направлены на обеспечение соблюдения таможенного законодательства всеми участниками ВЭД, проведение качественного таможенного контроля, борьбу с недостоверным декларированием и контрабандой).
Следует отметить, что увеличение скорости проведения таможенного оформления перемещаемых товаров и снижение удельного веса незаконного предпринимательства положительно отразится на обеспечении ведомственных интересов таможенных органов, в частности на суммах перечисляемых в федеральный бюджет таможенных платежей. В то же время сосредоточение основных ресурсов таможен на обеспечении ведомственных интересов, в том числе реализации фискальной функции, напротив, не обеспечит в полной мере удовлетворение предпринимательских структур в таможенных услугах. Кроме того, при оценке эффективности деятельности таможен по сумме перечисляемых в федеральных бюджет таможенных платежей косвенно стимулируется импорт более дорогостоящих и, соответственно, налогоемких товаров (готовой, высокотехнологичной продукции) и экспорт природных ресурсов, облагаемых вывозной таможенной пошлиной (суммы таможенных платежей от импорта сырья и дешевых товаров незначительны, равно как и от экспорта готовой продукции). Это полностью противоречит проводимой государством политике поддержки отечественного производителя.
3.2. Совершенствование системы показателей оценки эффективности деятельности ЦБТ
В результате проведенного автором анализа существующих подходов к оценке эффективности деятельности таможен выявлен ряд недостатков:
- оцениваются результаты деятельности таможни, которые формируются по большей части под действием внешних неуправляемых факторов и практически не зависят от работы должностных лиц;
- оценивается в приоритетном порядке качество проделанной работы или, наоборот, ее объем, в связи с чем максимальных качественных результатов, учитываемых при оценке эффективности, можно добиться при минимальных количественных результатах работы, не оцениваемых при расчете эффективности, и наоборот;
- оцениваются результаты, характерные не для всех таможен, что не позволяет проводить сравнительную оценку эффективности;
- оцениваются результаты, оказывающие несущественное воздействие на общий результат деятельности таможни.
Наличие в существующих подходах указанных недостатков не позволяет в полной мере оказывать мотивирующее и, соответственно, управляющее воздействие на повышение эффективности деятельности таможен и сокращать при этом трудозатраты на принятие управленческих решений.
В связи с этим при разработке методического подхода к оценке эффективности деятельности таможен помимо основополагающих принципов формирования системы показателей и таких принципов, как ориентация на потребителя, сбалансированность между обеспечением безопасности и содействием развитию торговли, необходимо следование еще двум ключевым принципам, которые не в полной мере реализованы в существующих подходах:
1) мотивация достижения результатов;
2) минимизация трудоемкости оценки.
Основываясь на данных принципах, необходимо сформулировать основополагающие требования к отбору оцениваемых результатов деятельности таможни. Для этого результаты ее деятельности классифицированы автором по признакам, являющимся наиболее значимыми для реализации вышеуказанных принципов:
1) по управляемости (управляемые и неуправляемые);
2) по структуре (количественные и качественные);
3) по сопоставимости (сопоставимые и несопоставимые);
4) по существенности (существенные и несущественные).
С учетом изложенного сформулированы основополагающие требования к отбору оцениваемых результатов для расчета эффективности деятельности таможен:
1) возможность управления результатами;
2) возможность количественного и качественного отображения результатов;
3) сопоставимость результатов с результатами деятельности других таможен;
4) существенность вклада результатов в общий результат деятельности таможни.
Основным требованием к разработке методического подхода в соответствии с поставленной целью является его направленность на оценку и, соответственно, управление процессом обеспечения таможнями предпринимательской деятельности. Это обусловило необходимость уточнения структуры оцениваемого результата деятельности таможни и повышения в нем удельного веса факторов, формирующих условия для функционирования предпринимательства, что является принципиальном отличием предложенного методического подхода от существующих.
С целью соблюдения указанного требования в методический подход заложен ряд принципов, часть из которых не в полной мере реализована в существующих подходах к оценке эффективности деятельности таможен. Это, в первую очередь, принципы ориентации на потребителя, мотивации достижения результатов, сбалансированности между обеспечением безопасности и содействием развитию торговли, минимизации трудоемкости оценки. В развитие данных принципов сформулирован ряд требований к отбору оцениваемых результатов деятельности таможни.
Вышеприведенные принципы и требования реализованы в сформированной системе показателей, на основе которой разработан обобщающий показатель результата деятельности таможни.
Данный показатель отражает как прямое, так и косвенное воздействие таможни на функционирование предпринимательских структур. Схема разработки и реализации методического подхода к оценке эффективности деятельности таможен как подсистемы инфраструктурного обеспечения предпринимательства представлена на рисунке 10.
Для определения эффективности деятельности таможни обобщающий показатель результата ее деятельности («выход» системы) представлен в расчете на единицу используемого для его получения «входящего» ресурса (затрат), к которым отнесено количество должностных лиц и работников таможни на конец отчетного периода.
Рис.
11 – Структура
обобщающего показателя результата
деятельности таможни
Таким образом, указанные различия в итоговых значениях показателей эффективности деятельности таможни по двум рассмотренным подходам, главным образом, связаны с рядом недостатков действующей системы КПЭД, а именно: акцент сделан на оценку результатов, слабо связанных с созданием условий для функционирования предпринимательства, оцениваются неуправляемые, несопоставимые, несущественные результаты, рассматриваемые в большей степени с позиции качества, а не количества. На основании изложенного можно предположить, что значения показателей эффективности деятельности таможен, рассчитываемые с использованием существующих подходов, не отражают реальной ситуации, сложившейся в регионе, в связи с чем руководству таможенных органов затруднительно принимать эффективные управленческие решения.