Administrativka / Административка / адм 11

И.В. Панова, кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной академии права.

I. Понятие административного процесса.

Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, которые считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.) .

Отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью вполне оправданно . По нашему мнению, подобная трактовка административного процесса является наиболее правильной, ибо отражает все многообразие управленческой деятельности.

Вторая группа ученых (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.) возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов.

Данную "юрисдикционную концепцию" наиболее обстоятельно развивает Н.Г. Салищева в своих фундаментальных трудах , определяя административный процесс как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения" . Рассмотрение других индивидуальных дел в административных органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из чего следует, что административное производство не охватывает в целом государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определенной группой материальных административно-правовых норм; административное производство в данном случае рассматривается как самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности .

Думается, что нельзя согласиться с таким определением административного процесса, поскольку административный процесс и административное производство - понятия одного и того же порядка, причем первое - более широкое понятие, чем второе .

Юрисдикционная деятельность органов государственного управления является отправной при определении административного процесса, которое дается Н.Г. Салищевой. Административный процесс, по ее мнению, есть форма жизни административной юрисдикции; под административным процессом в правовом смысле ею понимается "не сама юрисдикционная деятельность, а порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции" .

Административный процесс нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной административному процессу.

Нельзя отождествлять административный процесс с гражданским и уголовным процессами. Административный процесс связан теснейшим образом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов, а эта сфера не только нуждается в разрешении правовых споров и дел, связанных с применением мер принуждения, но и в подавляющем большинстве охватывает положительные действия, сопряженные с отправлением задач в области экономики, социального развития и культуры.

На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм материальных и, наоборот, нормы права, закрепляющие порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо исключений распространяется и на нормы административного права, что подтверждают ученые-административисты (в частности, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов и др.).

Безусловно, управленческая деятельность обладает творческим, активным характером, и нет никакого противоречия в том, что нормы процессуального права закрепляют динамику управленческой деятельности. Административный процесс - часть управленческой деятельности, а закрепление "статики" управленческой деятельности административным процессуальным правом вовсе не умаляет организующего, созидательного характера административно-правовых материальных норм.

В юридической литературе были высказаны и другие мнения в пользу ограничительного толкования административного процесса (А.Ф. Клейманом, А.П. Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.С. Тадевосяном и др.), считающими административным процессом рассмотрение спора о праве административном, посредством которого происходит принудительное осуществление материальной нормы .

Сторонники третьего подхода к рассматриваемой проблеме подвергают критике две изложенные позиции: первую - за слишком расширительное понятие административного процесса и фактическое его отождествление с понятием исполнительно-распорядительной деятельности государства, вторую - за ограничительное понимание административного процесса и сведение его, по сути, только к юрисдикционной деятельности.

Так, Ф.Д. Финочко еще в 1968 г. высказал сомнения в том, можно ли признать административным процессом всю область применения государственным аппаратом норм материального права, весь порядок деятельности административных органов. По его мнению, нормотворческий процесс не может быть включен в сферу административного процесса, ибо здесь налицо процедура издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения, в то время как процесс административный направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти .

В юридической литературе наиболее обстоятельное развитие эта концепция получила в трудах В.А. Лория. Наш анализ понятия административного процесса связан с критической оценкой позиции В.А. Лория, тем более что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В своей докторской диссертации на тему "Проблемы кодификации советского административно-процессуального права" в 1976 г. В.А. Лория возражает против отождествления административного процесса с процессом применения материальной административно-правовой нормы, считая, "что не во всех стадиях административно-процессуального рассмотрения индивидуальных дел применяется материальная норма права. Вся процедура установления индивидуального факта до применения материальной нормы входит в административный процесс, который также может повлечь применение материальной нормы, но оно непосредственно связано лишь с одной из стадий административного процесса, а именно со стадией решения дела. Кроме того, применение административно-правовых материальных норм осуществляется также посредством норм гражданско-процессуального права, ввиду чего применение материальной административно-правовой нормы не всегда является признаком административного процесса .

В.А. Лория критикует мнение о правотворческом характере части административного процесса. По его мнению, "юридический процесс всегда имеет целью правоприменение, а не правотворчество, он осуществляется на базе уже осуществленного правоприменения и правотворчества. Не следует смешивать процесс правоприменения с правотворчеством. Правотворчество - это не юридический процесс, а процедура, связанная с осуществлением государственно-властных полномочий и законодательной техники" .

В.А. Лория под административным процессом понимает "рассмотрение во всех органах государственного управления, организациях, учреждениях, предприятиях и некоторых специально уполномоченных общественных организациях индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, а также применение к ним материальных норм административного права и ряда других отраслей права", <*> исключая из административного процесса судебное рассмотрение административных деликтов. В подтверждение данного высказывания он далее пишет, что дела одной и той же категории могут быть рассмотрены или в административно-процессуальном порядке (например, дело о мелком хулиганстве при наложении штрафа органами милиции), или же в порядке правосудия путем осуществления судебной деятельности (при наложении ареста на 15 суток или применении исправительных работ до двух месяцев в отношении совершившего мелкое хулиганство лица) .

Позже, в 1986 г., взгляды ученого претерпели изменения. Он признает, что, исходя из понимания юридического процесса с точки зрения формы индивидуального дела, рассматриваемого в процессе, жалоба на действия должностного лица, имеющая административно-правовую форму внешнего проявления, должна быть рассмотрена во всех органах в административно-процессуальном порядке .

Следовательно, теперь судебные органы рассматриваются В.А. Лория в качестве органов административной юстиции в собственном смысле этого института, что соответствует конституционным нормам и действующему законодательству.

Сторонниками понимания административного процесса в широком аспекте являются такие ученые - административисты и теоретики, как Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, В.Д. Сорокин и др. При этом данный подход представляется нам более верным.

В последний период усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса в земельном, экологическом, финансовом, налоговом, трудовом и других отраслях права. Нами уже была высказана в литературе позиция по рассматриваемому вопросу .

В юридической литературе такие исследования проводились по земельному, трудовому, изобретательному, экологическому, финансовому и налоговому праву, хотя большинство теоретиков и действующее законодательство признают, что в ходе реализации административно-процессуальных норм "обслуживаются" не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе вышеназванных.

Однако административный процесс, выполняя обслуживающую роль, учитывает особенности соответствующей отрасли материального права.

Названные отрасли права тесно связаны с деятельностью органов управления, кроме того, органы управления в основном осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных экологических, земельных и иных дел, применяя при этом нормы соответствующих отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Такая деятельность является управленческой. А специфические особенности функций государственного управления получают закрепление в отдельных видах административно-процессуальных производств.

Для административного процесса представляет интерес управленческий процесс, в котором зафиксирована государственная управляющая воля .

Управленческие отношения представляют собой "поле" применения полномочий и осуществления функций субъектов исполнительной власти, в противном случае государственное управление и административное право становятся беспредметными.

На основании изложенного можно выделить следующие специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).

2. Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в единой сущности, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, не может быть включена в это понятие организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, более правильно выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности - административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов) .

3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).

4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и является порядком реализации этих норм. Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе осуществления которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как воздействие формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.

5. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает процесс рассмотрения индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и других отраслей права. Административный процесс обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.

6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Разнообразие производств в административном процессе дает возможность для классификации их по иным основаниям. В частности, по стадиям административные производства разделяются на: 1) административное расследование (проверка жалобы, анализ правового акта и т.п., в процессе которых идет сбор и анализ информации); 2) принятие акта (решения, постановления и др.); 3) стадия исполнения; 4) производство по жалобам (факультативная). Особое место в правовой регламентации последних лет уделено исполнительному производству.

В зависимости от органов, устанавливающих производства, последние можно разделить на производства, основанные на законе, и производства, основанные на подзаконных актах.

Административные производства можно также классифицировать по объектам воздействия: 1) только для индивидуальных субъектов, в частности кадровое (служебное) производство; 2) для коллективных субъектов, к примеру приватизационное производство.

7. Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного .

Принципы административного процесса.

В результате сложился общий подход, что принципы - это основные руководящие положения, теоретические идеи, отражаемые и закрепляемые правом.

Принципы административного процесса - это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер.

В юридической литературе выделяют принципы, которые характерны для всех отраслей права, для конкретной отрасли права, для конкретных институтов отдельной отрасли права .

В административном праве ряд ученых (А.П. Коренев, В.А. Лория, В.Д. Сорокин, Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, Е.В. Додин и др.) серьезно занимались разработкой этого вопроса. Предлагаемые ими классификации различны. С нашей точки зрения, с учетом специфики иных видов юридических процессов и на основании анализа имеющихся высказываний по данному вопросу в систему принципов административного процесса следовало бы включить:

1) принцип законности;

2) принцип объективной (материальной) истины;

3) принцип равенства сторон;

4) принцип обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;

5) принцип гласности административного процесса;

6) осуществления процесса на национальном языке;

7) принцип быстроты (оперативности, экономичности, эффективности) процесса;

8) принцип самостоятельности принятия решения;

9) принцип двухступенчатости административного процесса;

10) принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т.п.);

11) принцип активности правоприменительных органов;

12) принцип сочетания интересов личности, общества и государства <*>.

административный процесс как вид юридического процесса представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная).

При осуществлении данной деятельности возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

III. Особенности административного процесса. Основные особенности административного процесса заключаются в том, что он является:

а) специфическим способом осуществления исполнительной власти;

б) динамическим понятием, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;

в) исключительно юридической деятельностью, урегулированной процессуальными нормами;

г) деятельностью, с помощью которой и достигается юридический результат.

IV. Виды административного процесса. Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

По-разному решался в юридической литературе вопрос о перечне производств в административном процессе, хотя всегда основополагающим фактором являлась позиция автора по поводу объема и границ административного процесса. Как было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняли его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители широкой трактовки включали в административный процесс производства как юрисдикционного, так и положительного характера, присоединяющие всю управленческую правоприменительную деятельность. Такой разнобой в теории имеет своим следствием недостаточную урегулированность на законодательном уровне, что по принципу "замкнутого круга" относит вопрос о видах административного процесса к разряду дискуссионных.

От того, насколько динамично решится проблема видов административного процесса, будет зависеть кодификационная работа в области административно-процессуального права, а также эффективная деятельность всей системы исполнительной власти на благо личности, общества и государства в целом.

Административисты очень часто сводят вопрос о структуре административного процесса к видам административных производств, в него входящих, группируя их по различным основаниям.

Таким образом, хотелось бы отметить обилие, многообразие процессуальных форм, реализующих управленческую деятельность органов исполнительной власти, которое предопределено тем, что в административном порядке разрешаются дела по применению соответствующих правовых норм почти всех отраслей материального права (исключением является уголовное право). Хотелось бы также сказать о том обстоятельстве, что ряд авторов (Ю.С. Адушкин, В.Д. Сорокин, А.Б. Пешков, О.К. Застрожная и др.) отождествляют понятие "структура административного процесса" с понятием "виды административного производства", что представляется не совсем точным. Мы разделяем позицию ученых (В.М. Горшенева, В.Н. Протасова и многих других), которые в понятие "структуры административного процесса" наряду с административными производствами включают два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии.

Представляется оптимальным основанием классификации из всех рассмотренных выше (функциональный признак, различие в конечных результатах, принадлежность к определенной сфере управления), позволяющим группировать однородные дела, признать предметное содержание, т.е. характер индивидуально-конкретных дел. Руководствуясь данным критерием, мы считаем, что можно говорить, несмотря на единство административного процесса в целом и юридического процесса вообще, о трех видах административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правоприменительном и административно-юрисдикционном .

Кратко охарактеризуем каждый из видов.

Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса, также можно выделить следующие черты нормотворческого процесса.

1. Ему свойствен неюрисдикционный (позитивный) характер.

2. Он осуществляется в целях создания (применения, приостановления, отмены) подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновление нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочение действующего нормативно-правового материала) . Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.

3. Эта правовая форма деятельности осуществляется четко ограниченным кругом субъектов исполнительной власти, прямо обозначенных законодателем, и никто, кроме них, не вправе отправлять административное нормотворчество.

4. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является принятие соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта. Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административно-нормотворческие режимы и административно-нормотворческие производства . Последнее мы классифицируем на общие акты: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ), а также внутриаппаратные акты, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться на работников (пользователей), а также быть чисто аппаратного характера .

Следует назвать важный документ, который в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 604) . В данном документе весьма детально урегулирована законопроектная деятельность Правительства, осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами.

Таким образом, административно-нормотворческий процесс представляет собой нормотворческую (неюрисдикционную) деятельность (юридизацию нормотворчества) органов исполнительной власти по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных общих нормативных актов Правительства, министерств, других центральных федеральных органов специальной компетенции, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и внутриаппаратных нормативных актов в целях создания правовой базы для реализации закона.

Порядок решения компетентными административными органами индивидуально-конкретных дел на основе, главным образом, норм материального права реализуется (осуществляется) в рамках административно-юрисдикционного (правоохранительного) и административно-наделительного процесса. Последний занимает ведущее место среди правовых форм деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, призванных осуществлять исполнительно-распорядительные функции, которыми наделены в основном посредством административного права.

Административно-правонаделительный процесс, являясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие черты.

1. Этот процесс также носит неюрисдикционный характер, позитивную направленность.

2. Стоящие перед ним задачи и целевое назначение ориентированы на активное, добросовестное выполнение определенными субъектами (должностными лицами органов исполнительной власти) своих полномочий, которыми они наделены соответствующим законодательством, иными словами, данный процесс призван регламентировать деятельность, направленную на осуществление управленческих функций исполнительной власти. Основными функциями компетенции почти всех органов управления можно назвать планирование, прогнозирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, организационно-структурное обеспечение (т.е. создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.), информационное обеспечение, учет, контроль и др. . Функции органа государственного управления закреплены в правовых актах, регламентирующих их компетенцию.

3. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов (служащих, должностных лиц органов исполнительной власти).

4. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта и имеющее организационное значение как для государства в целом (в лице соответствующего органа управления, структурного подразделения), так и для конкретного гражданина, общественного объединения.