Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Скачиваний:
20
Добавлен:
04.06.2015
Размер:
71.17 Кб
Скачать

Тема 10. Правовые акты государственного управления

(зачетных единиц – 0,1; часов  4).

План:

1. Понятие и правовая природа актов государственного управления.

2. Классификация актов управления.

3. Порядок издания и отмены актов управления.

4. Требования, предъявляемые к актам, и последствия их несоблюдения.

1. Понятие и правовая природа актов управления

Слово акт происходит от латинского «actus» и употребляется в значении действия, поступка.

В этом смысле к правовым актам в теории права относят любые юридически значимые действия (как органов, так и граждан).

В административно-правовом смысле нас интересуют правовые акты управления как правовые формы управленческой деятельности, а именно те из них, которые могут быть отнесены к правовым актам государственного управления.

Понятие актов:

1. Это акты государственного управления (это зависит от широкого или узкого подхода к понятию государственных управления – акты, опосредующие деятельность всех органов государства или только акты органов исполнительной власти);

2. Это  не все управленческие акты, а только правовые, то есть влекущие правовые последствия  возникновение, изменение, отмену норм права или же конкретных правоотношений. Но при этом акты управления  это акты и правоприменения, и правоустановления.

3. Это акты управления  управленческий аспект означает, что это:

а) форма управленческой деятельности, то есть внешнее выражение управления;

б) по своему содержанию  это управленческое решение, то есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. Следовательно, здесь присутствует волевой момент, это акт выражения властной воли. В этом и состоит сущность акта управления.

4. Властный субъект  государственный орган, или иной субъект, обладающий государственно-властными полномочиями.

5. Властность акта. Орган, выступая как носитель государственно-властных полномочий, принимает акт односторонне-властно, отсюда  властность акта, обязательность его для исполнения всеми адресатами, их согласие не требуется. Обязательность предписаний находит выражение в том, что выполнение акта обеспечивается организационными мерами, методами убеждения и принуждения. Односторонне-властный характер означает определенное административное усмотрение, но не административный произвол.

6. Органы связаны рамками закона, акты носят подзаконный характер.

7. Официальный характер акта управления состоит в том, что управленческое решение принимается от имени государства.

Характер юридических последствий акта зависит от места органа, издавшего акт, в системе исполнительной власти. Но это связь  не механическая, поскольку органы могут не находиться в иерархической связи, акты же образуют иерархическую систему: акты, например, субъектов федерации должны соответствовать не только законам федеральным и краевым, но и указам Президента, постановлениям Правительства, актам федеральных органов исполнительной власти.

Дискуссионные вопросы.

1. Объем понятия актов управления.

Государственное начало в понятии акта связано тем, что это форма реализации государственной власти.

а) при широком подходе не называют акты всех органов актами управления, но поскольку все органы осуществляют внутриорганизационную управленческую деятельность, то можно эти акты относить к правовым актам государственного управления. Значит, это управленческие акты всех органов государства.

б) при узком подходе  это форма выражения деятельности только органов исполнительной власти, следовательно, понятия правовой акт управления и акт органа исполнительной власти – понятия тождественные.

в) промежуточный подход: такие акты издают все субъекты, осуществляющие государственное управление. Например, акты осуществления делегированных полномочий органами местного самоуправления.

г) следует различать внешненаправленные и внутриорганизационные акты управления. Первые выражают сущность государственного управления, вторые носят вспомогательный характер.

2. Терминология.

а) правовые акты государственного управления – традиционное название (Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Алехин А.П. и др.);

б) акты органов исполнительной власти – современное название;

в) акты государственной администрации (Бахрах Д.Н.);

г) административные акты (современное зарубежное административное право, Ю.Н. Старилов);

д) административно-правовые акты государственного управления (Бачило И.Л., учебник ИГП РАН) – компромиссный вариант.

Отличие актов иных органов государственной власти от актов управления:

- законы обладают верховенством, акты управления подзаконны;

- судебные акты принимаются в связи с нарушением правовой нормы, на основе закона и правосознания судей, они индивидуальны, акты управления могут издаваться по велению вышестоящих органов, могут быть индивидуальными и нормативными.

Определение: правовой акт управления  это подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

3. Форма акта письменная и устная. Письменная – обычная форма, как правило, предусмотрена нормами права, регулирующими правовое положение органа. В некоторых случаях – специально указывается на письменную форму (например, постановление о вынесении предупреждения).

Устные  в особых сферах государственного управления  на воздушном и железнодорожном транспорте, в военном управлении и т.д. Иногда законодательством предусмотрена детальная регламентация действий и устных актов.

Некоторые акты носят конклюдентную форму. Например, дорожные знаки, сигналы регулировщика. Некоторые авторы относят их не к актам, а мерам принуждения. Их несоблюдение может повлечь за собой принятие акта (например, постановления о наложении штрафа).

В.М. Манохин выделяет особые акты  резолюции.

Следует различать юридические последствия и юридическое значение актов. Последнее  шире. Акты могут порождать не только правовые последствия в государственном управлении, но и касаться финансовых, земельных, трудовых и иных отношений. Могут выступать доказательствами в суде.

2. Классификация актов управления

Классификация актов имеет большое практическое значение  не только познавательное, но и практическое: позволяет понять особенности отдельных видов актов, их назначение, а значит, и требования, предъявляемые к ним, а также  основы систематизации актов, что в свою очередь влечет возможности для практических работников, для юристов. Кроме того, в связи с возрастанием законотворчества в субъектах федерации и на уровне местного самоуправления резко возросли требования к юристам  они должны уметь писать проекты правовых актов, а это специфический вид юридической деятельности, достаточно сложный.

Классификация может проводиться по различным основаниям:

юридические свойства акта, органы, их издающие, юридическая сила, характер и значение решаемых в актах вопросов, территория, адресаты и т.д.

Наиболее важная классификация  по юридическим свойствам акты делятся на нормативные и индивидуальные, выделяют также смешанные акты.

Нормативные акты  правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям.

Это определение научное, многие годы определение было лишь в научных изданиях и учебниках. Впервые официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

- первое свойство таких актов - правотворческое назначение.

- нормотворчество актов управления вторично, в смысле, подзаконно.

- государственно-властный, то есть обязательный характер.

- регулируют однотипные общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления.

- издаются либо без ограничения срока своего действия (то есть, до тех пор, пока не будут отменены), либо на длительный срок.

- часто указывают на такой признак, как неоднократность применения и отсутствие конкретного адресата.

Итак, нормативные управленческие акты  это источники права.

Сами нормативные акты управления представляют собой систему, устроенную иерархически  по государственному устройству, по территориальному принципу, по отраслевому, по межотраслевому и т.д.

Интересно отметить деление актов на основные и вспомогательные, вторые вводят в действие первые, или указывают их пределы, распространяют действие основного акта на другие отношения и т.д.

Индивидуальные акты управления  акты применения норм права к

конкретным общественным отношениям, то есть это способ реализации правовых норм. Главное  они выступают в качестве юридических фактов, порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты не содержат норм права, общих правил, предписаний.

Признаки  конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения. И все же главный признак  юридические свойства, последствия. Однократность не следует путать с действием их во времени, например, приказ о зачислении на должность государственного служащего действует в течение длительного времени, (иногда  всю жизнь).

В индивидуальных актах находит свое выражение повседневная оперативно- распорядительная деятельность, которая и является, по сути, государственным управлением.

Индивидуальные акты тоже можно классифицировать по тем же основаниям, что и нормативные. Существенной классификацией является деление их на оперативно-распорядительные (их еще называют, позитивные) и правоохранительные (то есть, юрисдикционные).

На практике существует огромное количество актов, не относящихся только к нормативным или только к индивидуальным, это смешанные акты. Они содержат и нормы, и индивидуальные предписания, эта практика довольно распространенная, но в литературе подвергается критике, особенно, теоретиками права. В результате в актах, регулирующих порядок принятия актов, часто устанавливается, что нормативные акты должны содержать только нормы права, но практику изменить не удается.

Так, ст. 86 Устава Красноярского края содержит правило о том, что носящие индивидуальный характер акты органов государственной власти края не должны, по общему правилу, содержать правовых норм, а носящие нормативный характер  индивидуальных решений.

Специально следует остановиться на особом виде актов, так называемых, общих актах. В учебнике подвергается сомнению их выделение, например, перенос выходного дня  это считается индивидуальным актом, а призыв экономить ресурсы  вообще не имеет юридического значения. Следует различать понятия  не имеет юридических последствий и не имеет юридического значения, последствий  нет, а значение есть, при невыполнении правил экономии могут наступить различные виды ответственности, не за это, но в связи с этим. На практике эти акты как раз и составляют подавляющее большинство управленческих актов. Это акты-директивы  планы развития города или края, планы действий новой администрации, программы деятельности какого-либо органа и т.д. Некоторые авторы считают, что так называемые «неуправляющие решения» составляют не менее четверти актов и не имеют права на существование (в них содержатся требования улучшить, усилить, усовершенствовать...).

По наименованию актов  каждый орган в соответствии с актом о нем  законом, положением или уставом  принимает (издает) строго определенные по наименованию акты:

Президент РФ  указы и распоряжения,

Правительство РФ в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве РФ» принимает постановления и распоряжения, первые  нормативные  принимаются в соответствии с порядком, установленным Правительством. Распоряжения  акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера.

Федеральные органы исполнительной власти – министерства (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.) принимают нормативно-правовые акты. Это разнообразные акты  приказы, инструкции, постановления, распоряжения, правила, положения. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. установлено, что требования к подготовке нормативных актов распространяются и на федеральные службы и агентства, наделенные правом принятия нормативных актов. Виды актов определяются законодательством. В Типовом регламенте содержится положение о том, что министерство не вправе устанавливать в своих актах не предусмотренные федеральными законами, актами президента и правительства права и обязанности органов государства и местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда это предусмотрено актами выше по иерархии.

На практике достаточно часто отправлялись письма и телеграммы, но в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается (этот вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ). Очень важно также  в данном постановлении указывается, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Органы исполнительной власти субъектов РФ. Губернатор – Указы и распоряжения, Правительство края  постановления и распоряжения. Акты органов местного самоуправления  правовыми актами управления являются, а вот правовыми актами государственного управления  не всегда, но представляется, что могут являться в случае делегирования государственно-властных полномочий, если для этого требуется издание актов. В новой редакции закона о местном самоуправлении они называются муниципальными актами. Наименование определяется уставом муниципального образования.

По органам, их принимающим, можно выделить акты, принимаемые несколькими органами  совместные акты. Это могут быть совместные приказы министерств. Некоторые акты принимаются по согласованию с иными органами, если они касаются межотраслевой сферы или предусматривают совместную деятельность. Иногда принимаются совместные акты органов государства и негосударственных организаций, например, по вопросам охраны труда, регулирования трудовых споров и т.п., возможны акты Министерства труда и руководства профсоюзных органов или представителей союза работодателей.

По объему полномочий субъекта власти акты могут быть:

- дискреционными, принимаемыми в условиях свободного усмотрения (прием на работу, выдача лицензии);

- акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих возможность выбора (например, ответственность за мелкое хулиганство);

- акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (зачисление в вуз порезультатам конкурса).

В зависимости от способа охраны актов от нарушений, можно выделить акты, охраняемые дисциплинарной ответственностью, и акты, охраняемые административной ответственностью.

В зарубежной науке административного права большое значение придается делению административных актов на благоприятствующие и обременяющие акты. От характера акта зависит порядок оспаривания, и, главное, порядок отмены и ее правовые последствия. Если обременяющий акт при его незаконности подлежит безусловной отмене, то благоприятствующий акт, принятый с дефектом по ошибке органа или должностного лица, не может быть просто отменен, поскольку гражданин не должен пострадать. Немецкий законодатель исходит из того, что сторона, получившая выгоду (денежную или имущественную льготу, не имеет значения, разовую или длящуюся), предполагала постоянность, неизменность, законность административного акта, т.е., относилась с доверием к акту, и это доверие «достойно защиты». Значит, при «взвешивании» публичного интереса, состоящего в издании законного акта, и конкретного интереса стороны, получившей благодаря незаконному акту выгоду, следует учитывать принцип «защиты доверия» к акту. Естественно, это право стороны на «защиту доверия» не распространяется на те случаи, когда административный акт был принят на основе подложных документов, под угрозой, давлением, подкупом или на основе фальшивых данных или «грубой неосторожности». Представляется, что отечественной науке и практике также следует взять на вооружение, во-первых, деление актов на благоприятствующие и обременяющие, во-вторых, принцип защиты доверия к акту.

Соседние файлы в папке Административка