2.5.2. Взаимодействие институтов социальной политики

Проведение государственной социальной политики предполагает организацию взаимодействия между ее институтами.

Таблица 2.5

Принципиальная схема взаимодействия основных институтов социальной политики

Институты социальной политики	Результат деятельности	Основные потребители результата
Непрофильные
Законодательные органы	Государственное законодательство в области социальной политики	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования) и непрофильные (ведомства финансового блока; предприятия и организации — работодатели) институты социальной политики
Ведомства финансового блока	Проекты государственного бюджета, бюджетов государственных фондов социального страхования (утверждаются законодательными органами в виде государственных законов)	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования) институты социальной политики
Предприятия и организации (работодатели)	Социальные гарантии занятым в соответствии с положениями и нормами социального законодательства	Занятые
Профильные
Социальные ведомства	Социальная политика по утвержденным и финансируемым направлениям и нормативам	Население, профильные (учреждения социальной сферы) институты социальной сферы
Государственные фонды социального страхования	Выплаты социальных пособий, страхуемых в системе обязательного государственного социального страхования	Население
Негосударственные фонды социального страхования	Страховые выплаты в системе негосударственного социального страхования	Население, застрахованное в негосударственных фондах, которые осуществляют социальное страхование

2.6. Региональные аспекты социальной политики

2.6.1. Объективная обусловленность регионализации социальной политики

Рассмотренные выше общие положения формирования и проведения социальной политики нуждаются в региональной адаптации. Это объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями регионов. Такие различия проявляются на разных уровнях административно-территориального деления страны и могут приводить к формированию кризисных (депрессивных) регионов.

Кризисный (депрессивный) регион — это административно-территориальная единица страны или часть административно-территориальной единицы, социально-экономическая ситуация в которой такова, что уровень потребления проживающего на ее территории населения в среднем ниже уровня потребления населения в стране в целом. В качестве основания для отнесения региона к кризисным можно принять, например, отставание уровня потребления от среднего не менее чем на 20%.

Социально-экономическую неидентичность регионов в контексте государственной социальной политики можно трактовать двояко: с одной стороны, как ее ограничения, а с другой стороны, как требование к ней. Только учет межрегиональных различий позволит в полной мере сохранить и развить человеческий потенциал безотносительно к тому, в каком регионе находится объект социальной политики.

В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, влияющим на формирование региональной составляющей, или регионального аспекта социальной политики.

Разработка социально-экономической типологии регионов относится к числу классических проблем региональной экономики. Соответствующие типологии разрабатываются в экономиках различных типов (рыночной, плановой) и являются основой для принятия управленческих решений о выравнивании социально-экономического развития регионов соответственно либо рыночными, либо плановыми методами.

Методические подходы к социально-экономической типологии регионов стран как в плановой, так и в рыночной экономиках принципиально не отличаются. Разница состоит в том, что в рыночной экономике выявленные на основе типологии межрегиональные различия в социальной сфере при утрате государством бюджетной монополии могут использоваться для принятия решений об инвестировании в социальную сферу лишь в части расходов, предусмотренных государственным бюджетом. Таким образом, результаты социально-экономической типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики стали использоваться в основном для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о появлении депрессивных в социальном отношении территорий. Полученная информация учитывается также при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части обеспечения федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу этих территорий из кризисного состояния.

В плановой экономике СССР для выравнивания социальных условий в регионах органами государственного управления принимались решения о строительстве в отстающих по социальным показателям регионах конкретных социальных объектов (школ, больниц, кинотеатров, предприятий пассажирского транспорта и т.п.). Однако такая политика выравнивания социального развития регионов не всегда приводила к принципиальному сглаживанию межрегиональных социальных диспропорций. Так, в 1970-1990 гг. в Российской Федерации отставание городов Сибири и Дальнего Востока по обеспеченности населения жильем от городов Европейской части и Урала увеличилось с 1,3 кв. м до 1,5 кв. м на человека. Вместе с тем межрегиональный разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс. жителей, составив в 1970 г. 3,8 раза, к 1987 г. снизился до 2,8 раз, или более чем на 1/4.

С начала 1990-х гг. механизмы выравнивания межрегиональных социальных диспропорций стали качественно иными. При разработке федерального бюджета в нем создаются специальные фонды (например, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций и др.), из которых финансируются расходы регионов на выполнение ряда федеральных законов социального характера. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляются в основном на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. В структуре федерального бюджета предусмотрены также специальные дотации на возмещение убытков от содержания жилищно-коммунального хозяйства, проведение оздоровительных кампаний для детей и подростков. Однако эти механизмы также не дали значительного эффекта. Если в 1991 г., например, разрыв между максимальной и минимальной площадью жилищ, приходившихся на одного жителя страны, в разрезе федеральных округов, образованных в 2000 г., составил 3,4 кв. м, то в 2000 г. — 3,2 кв. м. Аналогично, межрегиональный (в разрезе субъектов Российской Федерации) разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс. жителей, составлявший в 1991 г. 2,9 раза, к 2000 г. не только не снизился, но и возрос (даже без учета Чеченской Республики) до 3,5 раз.

Итак, региональная адаптация государственной социальной политики необходима для сглаживания (выравнивания) межрегиональных диспропорций, в какой бы модели они ни возникали. Опыт XX в., прежде всего европейский, свидетельствует о том, что основными являются диспропорции между:

а) сильным центром и слабой периферией (прежняя Австро-Венгрия, в определенной мере современная Россия);

б) сильным Севером и слабым Югом (Италия, прежняя Югославия);

в) сильным Западом и слабым Востоком (прежняя Чехословакия, в определенной мере современная Россия).

Игнорирование межрегиональных социальных диспропорций в конечном счете чревато серьезными политическими потрясениями (обратите внимание на частое употребление слова "прежняя" применительно к странам, где такие проблемы существовали!).

Понятно, что сильные регионы не нуждаются в доступе к распределяемым государством ресурсам. С этой точки зрения их можно сравнить с сильными домохозяйствами. В свою очередь слабые регионы, не располагающие достаточными доходами регионального бюджета для финансирования социальных проблем, можно сравнить со слабыми, нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства, домохозяйствами.