- •Социальная политика
- •Глава 1. Социальная политика как учебный предмет
- •Глава 2. Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики
- •Глава 3 история социальной политики
- •Глава 4. Реформы социальной политики в XX в.: опыт и последствия
- •Глава 5. Социальная политика переходного периода
- •Глава 6. Социальные последствия экономических решений
- •Глава 7 социальная защита населения
- •Глава 8. Государственная политика занятости
- •Глава 9 финансирование социальной политики
- •Глава 1. Социальная политика как учебный предмет
- •1.1. Общество и его структура
- •1.1.1. Мы и общество
- •1.1.2. Гетерогенность и гомогенность общества
- •1.1.3. Перераспределение доходов в домохозяйствах
- •1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в обществе
- •1.2.1. Социальная стабильность
- •1.2.2. Взаимная социальная ответственность
- •1.3. Социальная политика
- •1.3.1. Определение социальной политики
- •1.3.2. Широкое и узкое понимание социальной политики
- •1.3.3. Субъекты и объекты социальной политики
- •1.3.4. Два подхода к социальной политике
- •1.4. Задачи курса "Социальная политика"
- •1.4.1. Что изучает курс социальной политики
- •1.4.2. Учебная литература по социальной политике
- •1.4.3. Некоторые особенности нашей книги
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Задание для самостоятельной работы
- •Литература
- •Глава 2. Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики
- •2.1. Основные понятия и предметное поле социальной политики
- •2.1.1. Терминология в социальной политике
- •2.1.2. Социальная стратегия
- •2.1.3. Предметное поле социальной политики
- •2.1.4. Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики
- •2.2. Ограничения социальной политики
- •2.2.1. Виды ограничений в социальной политике
- •2.2.2. Участие и ограничения субъектов социальной политики
- •2.3. Механизмы социальной политики
- •2.3.1. Правовое обеспечение социальной политики
- •2.3.2. Финансовый механизм социальной политики
- •2.3.3. Налоговые рычаги и стимулы социальной политики
- •2.3.4. Административный ресурс в социальной политике
- •2.3.5. Политические методы в социальной политике
- •2.4. Эффективность социальной политики
- •2.4.1. Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики
- •2.4.2. Группировка направлений социальной политики по их эффективности
- •2.4.3. Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой
- •2.5. Институциональная структура социальной политики
- •2.5.1. Общие принципы организации институтов социальной политики
- •2.5.2. Взаимодействие институтов социальной политики
- •2.6. Региональные аспекты социальной политики
- •2.6.1. Объективная обусловленность регионализации социальной политики
- •2.6.2. Элементарная типология регионов в интересах социальной политики
- •2.6.3. Региональные аспекты основных направлений социальной политики
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Деловая игра "Пределы социальных аппетитов общества"
- •Литература
- •Глава 3 история социальной политики
- •3.1. Цивилизация и социальная политика
- •3.1.1. Истоки социальной политики в европейской истории
- •3.1.2. Развитие социальной политики в XIX и XX вв. До Второй мировой войны
- •Выдержки из доклада составителей закона о бедных 1834 г.
- •И. Шумпетер: социальная политика на рубеже XIX—XX вв.
- •3.2. Философия социальной политики. Концептуальные основы социальной политики и их развитие в социальной мысли прошлых веков
- •3.2.1 От Платона до наших дней
- •3.2.2 Античность. Платон "Государство"
- •3.2.3 Аристотель "Политика"
- •Социальная структура[31]
- •Социальная сфера
- •3.2.4 Средние века. Никколо Макиавелли
- •3.2.5 Эпоха Возрождения. Великие социальные утопии
- •Томас Мор "Утопия"
- •Томмазо Кампанелла "Город солнца"
- •3.2.6 Новое время. Томас Гоббс "Левиафан"
- •3.2.7 Рационалистическое обоснование индивидуалистического государства всеобщего благосостояния в эпоху Просвещения. Жан-Жак Руссо. Теория общественного договора и Великая французская революция
- •3.2.8 Развитие либерализма в социальной и экономической мысли
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 4. Реформы социальной политики в XX в.: опыт и последствия
- •4.1 Основные концепции социальной политики и их развитие в XX в.
- •4.1.1 Социальная политика и социальная теория
- •4.1.2 Правовое государство
- •4.1.3 Гражданское общество
- •4.1.4 Понятие социального государства
- •4.1.5 Государство всеобщего благосостояния
- •4.2. Модели социальной политики
- •4.2.1 Подходы к классификации моделей социальной политики
- •Эспинг-Андерсен: типы моделей государства всеобщего благосостояния
- •4.2.2 Шведская модель государства всеобщего благосостояния
- •А. Линдбек: шведский эксперимент
- •4.2.3 Ссср и патерналистская модель социальной политики
- •4.2.4 Немецкая модель социального рыночного хозяйства
- •Формирование в Западной Германии социального государства с помощью социального рыночного хозяйства. Политико-экономические предпосылки реализации концепции
- •X. Ламперт: германский путь
- •4.2.5 Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь
- •Выдержки из отчета бевериджа
- •Развитие социальной политики в 1950-е и начале 1960-х гг.
- •Развитие социальной политики в 1964-1970 гг.
- •Развитие социальной политики в 1970-х гг.
- •Победа идеологии
- •Тэтчеризм и господство консерватизма
- •4.3 Кризис государства всеобщего благосостояния и новые вызовы социальных реформ
- •4.3.1 П. Розанваллон: три кризиса государства всеобщего благосостояния. Новый социальный вопрос
- •4.3.2 Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики
- •4.3.3 К. Дойчман: будущее государства благосостояния
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Деловая игра "Как реформировать социальную политику?"
- •В. Эссе "Модели социальной политики и их реализация в XX столетии"
- •Литература
- •Глава 5. Социальная политика переходного периода
- •5.1. Социальная политика в странах с плановой и рыночной экономикой
- •5.1.1. Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами
2.2.2. Участие и ограничения субъектов социальной политики
В гл. 1 учебного пособия мы дали определение субъектов социальной политики. Рассмотрим теперь их возможности с учетом имеющихся ограничений социальной политики.
Прежде всего обратим внимание на то обстоятельство, что все субъекты социальной политики имеют дело с уже разработанной и одобренной обществом моделью социальной политики. Договоримся, что таким одобрением в рыночных демократиях являются результаты очередных выборов высших органов управления страны (президента, парламента и т.п.), предлагающих избирателям свои модели социальной политики.
Принятая модель социальной политики является основным ограничением для работы органов законодательной власти государства в предметной области социальной политики. Их роль заключается прежде всего в обеспечении социальной политики программными и правовыми (на уровне государственных законов) документами, которые способствуют ее реализации. Все принимаемые этими органами документы по периоду своей предполагаемой реализации могут быть разделены на две крупные группы —долго- и краткосрочные.
К первой группе относятся документы, определяющие социальную стратегию и ее отдельные направления. Примерами могут служить, например, заявления парламента о социальной стратегии в стране; государственные законы по реформированию системы пенсионного обеспечения, изменению отношений в трудовой сфере, схем финансирования социальной политики и т.п.
В документах второй группы, ориентированных на краткосрочную перспективу, определяются конкретные меры по осуществлению социальной стратегии на ближайший календарный период (как правило, очередной финансовый год). Типичными примерами являются законы о государственном бюджете, в специальных разделах которых устанавливается бюджет социальной политики на очередной финансовый год, конкретные размеры социальных выплат, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.
В том случае если конституционное устройство государства предполагает наличие в нем, помимо общегосударственных законодательных, органов более низкого уровня (в отдельных регионах — административно-территориальных элементах страны), эти органы также могут принимать законодательные решения в предметной области социальной политики при условии, что они не противоречат государственным законам. Таким образом, цель разработки социального законодательства в регионах заключается в выявлении и использовании существующих в регионах возможностей улучшения условий проведения социальной политики.
Исполнительные органы государственной власти, проводя социальную политику, функционируют с учетом ограничений уже действующего социального законодательства. Их роль заключается в определении реально существующих возможностей для реализации принятых законодательными органами решений в области социальной политики. Исходя из этого органы исполнительной власти в своих нормативных документах конкретизируют качественные и количественные особенности реализации норм государственного законодательства, не относящихся к нормам прямого действия. Например, они могут устанавливать порядок назначения некоторых социальных пособий и их размеры, определять условия деятельности институциональных структур в области социальной политики. Заметим также, что сами органы исполнительной власти могут выступать с законодательными инициативами, разрабатывая проекты государственных законов социальной направленности и оказывая тем самым воздействие на формирование правовой среды, в которой они будут осуществлять свою деятельность. Рольработодателей в разработке и проведении социальной политики не является однозначной[9]. Она может бытьпассивной, когда работодатели вынуждены следовать положениям государственного и региональных социальных законодательств (нормы последнего не должны ухудшать положение работодателя по сравнению с нормами государственного законодательства). Роль работодателей может бытьактивной, когда работодатели формируют для вступающих в трудовые отношения с ними наемных работников улучшенные по сравнению с действующим государственным законодательством так называемые "социальные пакеты" (условия труда, виды и размеры социальных гарантий). Если деятельность работодателей выходит за пределы действующего законодательства, то она может быть определена какквазиактивная.
В Российской Федерации работодатели при нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, обязаны выплатить их с процентами, размер которых должен быть не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно (пассивная роль работодателей в социальной политике). Вместе с тем работодатели могут вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры, поощрять работников за добросовестный эффективный труд, принимать локальные нормативные акты, создавать объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов(активная роль работодателей в социальной политике). Многие российские работодатели в течение 1990-х гг. в целях противоправного снижения налогооблагаемой базы активно обналичивали денежные средства, повышали за счет этого оплату труда наемных работников, компенсируя тем самым фактическое непредоставление (по взаимной договоренности с ними) государственных федеральных социальных гарантий(квазиактивная роль работодателей в социальной политике).
Тем не менее основным ограничением участия работодателей в разработке и проведении социальной политики во всех случаях остается государственное законодательство в этой области.
Неправительственные организации (прежде всего профсоюзы и иные объединения наемных работников) выступают в разработке и проведении социальной политики в качестве ее своеобразных "идеологических" центров. Их основная задача — защита социально-экономических прав наемных работников. Единственным ограничением их участия в социальной политике является государственное законодательство, регламентирующее деятельность общественно-политических движений, которое, как правило, не увязано с экономическим законодательством. Поэтому причины социального популизма или завышения социальных требований неправительственными организациями являются объективными. Кроме того, социальный популизм базируется и на отсутствии экономической ответственности за выполнение предлагаемых социальных решений.
При коллапсе плановой экономики в прежнем СССР и осознании обществом неизбежности экономических реформ в конце 1991 — начале 1992 гг. многие профсоюзы и общественно-политические движения в России требовали осуществить переход к рыночной экономике без снижения уровня жизни населения, появления безработицы и других негативных социальных явлений.
Неправительственным организациям присущ не комплексный, а ситуационный подход к выработке и проведению социальной политики. Требования о повышении заработной платы могут выдвигаться ими без учета макроэкономической конъюнктуры, а социальных выплат — без оценки реального состояния соответствующих источников финансирования. Однако следование ситуационному подходу является также и достоинством неправительственных организаций, привлекающим внимание общества к возникающим социальным проблемам и выдвигающим новые социальные инициативы.
Финансово-кредитные учреждения в выработке и проведении социальной политики изначально играют пассивную роль. Они обеспечивают доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики — домохозяйства. Их деятельность в социальной политике при этом ограничивается государственным законодательством о бюджете социальной политики. Тем не менее при определенных условиях по мере накопления ресурсов участие этих учреждений в проведении социальной политики может активизироваться.
В частности банки, проводя политику на рынке вкладов, проводят в то же самое время и социальную политику, защищая сбережения населения от инфляции. В экономически развитых странах ипотечные программы для населения облегчают приобретение домохозяйствами жилья.
Декларировавшиеся в середине 2001 г. российскими коммерческими банками ставки по рублевым депозитам (от 7 до 23% годовых; средняя невзвешенная их величина по девяти банкам составила 15,8%) практически соответствовали росту потребительских цен за 2001 г. на 18,6%.
Крупным субъектом социальной политики в стране в дальнейшем могут стать негосударственные пенсионные фонды, которые теперь могут быть интегрированы в финансовые потоки системы обязательного пенсионного страхования. К началу 2002 г. величина инвестированных ими средств составила 33,7 млрд. руб. (из них более 55% в акции предприятий), или около 5% остатков вкладов населения в кредитных организациях.
Все уже перечисленные субъекты социальной политики могут быть названы резидентными. Помимо них в государствах могут действовать и внешние структуры, имеющие свою позицию относительно направлений социальной политики и пытающиеся внедрить ее в сознание резидентов. Типичным примером является Международный банк реконструкции и развития (МБРР), предоставляющий займы правительствам различных стран. Предоставляя займы, нерезидентные финансовые структуры выдвигают свои, внешние для страны-заемщика, условия проведения в ней социальной политики, принятие которых является необходимым условием получения займов.
Во второй половине 1990-х гг., когда федеральный бюджет Российской Федерации сводился с дефицитом, Правительство страны неоднократно выступало заемщиком средств у Всемирного банка на проведение социальных реформ. Условия предоставления займов формулировались Всемирным банком и заключались в следовании Россией предложенной им модели социальных реформ, включая пенсионную реформу, политику на рынке труда и т.п. Очередные транши займов предоставлялись только после отчета российского Правительства о принятии тех или иных социальных законов или достижении определенных количественных показателей в социальной сфере. В начале XXI в. от этой практики стали постепенно отказываться, хотя размеры займов по ранее заключенным соглашениям оставались достаточно значительными. В федеральный бюджет на 2002 г. были включены кредиты (займы) на пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера и поддержку региональной социальной инфраструктуры (по 15 млн. долл.); пилотный проект реформы здравоохранения (11,7 млн. долл.); инновационный проект развития образования (7 млн. долл.); поддержку проведения реформы социальной защиты (4 млн. долл.); реформу системы образования (2,5 млн. долл.) и некоторые другие.
Таким образом, при определенных условиях нерезидентные финансово-кредитные структуры могут оказывать активное воздействие на социальную политику, проводимую в стране. Ограничения их деятельности в этой области связаны прежде всего с объемом предоставляемых государству-заемщику финансовых средств.